高效統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興
作者:涂圣偉(中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所研究員)
城鄉(xiāng)關(guān)系本質(zhì)上是一種相互依存關(guān)系,但在不同時(shí)空條件和社會(huì)發(fā)展階段,城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出的形態(tài)特征不同,從而決定了處理二者關(guān)系的內(nèi)容和方式也會(huì)有所不同。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來(lái),促進(jìn)各類(lèi)要素雙向流動(dòng),推動(dòng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè),形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,這是順應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化、新時(shí)代要求和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律,在更寬領(lǐng)域、更深層次、更高水平推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略舉措,是在中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作出的全局性安排。
認(rèn)識(shí)二者內(nèi)在統(tǒng)一性
處理好城鄉(xiāng)關(guān)系在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中始終具有全局性影響。我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)過(guò)程,也是城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整和重塑的過(guò)程,帶來(lái)了整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和文明進(jìn)步。
過(guò)去數(shù)十年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程超過(guò)了世界發(fā)展史上任何時(shí)代任何國(guó)家,然而,我們過(guò)去長(zhǎng)期走過(guò)的城鎮(zhèn)化道路,是一條速度型、規(guī)模擴(kuò)張型的城鎮(zhèn)化道路,是一個(gè)農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移、農(nóng)村資源要素大規(guī)模向城市流動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的過(guò)程。這種粗放建設(shè)、大規(guī)??臻g擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化模式,建立在城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡、要素交換不平等、利益分配不合理的基礎(chǔ)上,因而必然與鄉(xiāng)村發(fā)展存在內(nèi)在沖突,造成的結(jié)果是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和動(dòng)力不足。城鄉(xiāng)這種競(jìng)爭(zhēng)的、互斥的關(guān)系顯然是難以持續(xù)的。
新型城鎮(zhèn)化不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化,是以人為本的城鎮(zhèn)化,具有集約化、包容性特征;同樣,鄉(xiāng)村全面振興則是鄉(xiāng)村整體功能的塑造提升。新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興具有理念統(tǒng)一性、目標(biāo)互促性和過(guò)程互動(dòng)性。一方面,新型城鎮(zhèn)化為解決“三農(nóng)”問(wèn)題提供了重要途徑。在超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)、資源緊約束條件下推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平,促進(jìn)農(nóng)民工資性收入增長(zhǎng),都需要發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化有效轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口、吸納就業(yè)、輻射鄉(xiāng)村的作用。另一方面,保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行,提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,需要深化農(nóng)村綜合配套改革,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村作為消費(fèi)市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的重要作用。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出,要把推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合起來(lái)。“有機(jī)結(jié)合”是城鄉(xiāng)關(guān)系在更寬領(lǐng)域、更深層次的統(tǒng)籌。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,既不同于過(guò)去的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,也不同于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化,三者盡管在目標(biāo)取向上有共同之處,但在基本內(nèi)涵、核心要義上卻有所不同。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化都強(qiáng)調(diào)通過(guò)調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的制度和政策,來(lái)強(qiáng)化城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系,解決“城市有、農(nóng)村沒(méi)有”或城鄉(xiāng)資源配置不均等問(wèn)題。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,更加強(qiáng)調(diào)尊重城鄉(xiāng)功能差異和彰顯各自特色,促進(jìn)城鄉(xiāng)之間構(gòu)建起共生關(guān)系或者發(fā)展共同體,進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系在生產(chǎn)力更高水平上實(shí)現(xiàn)新提升。
從三個(gè)維度把握目標(biāo)導(dǎo)向
統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,是基于城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)整體性變遷,對(duì)城鄉(xiāng)空間布局、公共資源配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)治理等進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建的過(guò)程,可以從三個(gè)維度來(lái)把握其目標(biāo)導(dǎo)向。
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口的雙向流動(dòng)與社會(huì)融合。人的自由全面發(fā)展是現(xiàn)代化的最終目標(biāo),也是城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的指向和歸宿。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,實(shí)質(zhì)上是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間人口的有序流動(dòng)、均衡分布和融合發(fā)展。過(guò)去,大量農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移,但很難平等享受城鎮(zhèn)基本公共服務(wù),也難以有效融入城市社會(huì);同時(shí),城市人才下鄉(xiāng)也面臨諸多困難,很難留在農(nóng)村。因此,統(tǒng)籌好“人”的問(wèn)題,對(duì)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興都至為關(guān)鍵,也需要城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村雙向發(fā)力,讓能進(jìn)城愿進(jìn)城的,更快更好融入城市;讓愿意下鄉(xiāng)的,扎根農(nóng)村、施展所能。
暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)。城鄉(xiāng)關(guān)系很大程度上是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,本質(zhì)上要求打破體制機(jī)制壁壘造成的孤立發(fā)展格局,重構(gòu)城鄉(xiāng)間的要素流動(dòng)和物質(zhì)交換,使資源要素能夠在城鄉(xiāng)之間平等交換和優(yōu)化配置,各類(lèi)生產(chǎn)部門(mén)能以更合理的方式、更加高級(jí)的形態(tài)組織起來(lái),生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)銜接暢通,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素對(duì)流、產(chǎn)業(yè)耦合和供需適配,進(jìn)而使城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由二元?dú)w于一體化發(fā)展,暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán),推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展更好融入國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系。
形成共建共治共享的城鄉(xiāng)治理格局。這里的城鄉(xiāng)治理是一個(gè)包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、社會(huì)治理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等在內(nèi),旨在提高城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和福利的廣義概念。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,要加快消除制度性、歷史性因素造成的城鄉(xiāng)公共資源配置、公共服務(wù)享有、基本權(quán)益保障等方面的差距,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在工作條件、收入水平、居住環(huán)境、社會(huì)待遇等方面等值化,使城鄉(xiāng)各類(lèi)人群無(wú)論居住在城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村,都能公平地享受公共資源和社會(huì)福利,全面參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活。
找準(zhǔn)高效統(tǒng)籌著力點(diǎn)
統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興,要立足城鄉(xiāng)各自?xún)?yōu)勢(shì)功能,發(fā)揮好制度創(chuàng)新、市場(chǎng)建設(shè)和技術(shù)賦能的協(xié)同效應(yīng),切實(shí)增強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性和包容性。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合,必須系統(tǒng)謀劃城鄉(xiāng)融合發(fā)展領(lǐng)域的體制機(jī)制改革,強(qiáng)化城鄉(xiāng)改革的整體性、協(xié)調(diào)性,加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在諸多改革事項(xiàng)中,關(guān)鍵在于通過(guò)深化要素市場(chǎng)化配置改革,理順人地關(guān)系邏輯,探索建立城鄉(xiāng)人口流動(dòng)與土地權(quán)益流轉(zhuǎn)匹配機(jī)制。結(jié)合第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年試點(diǎn)等工作,加快探索進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村“三權(quán)”有償退出方式,提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化質(zhì)量,為農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)騰出空間。同時(shí),完善下鄉(xiāng)群體合理用地保障機(jī)制,切實(shí)解決好農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合“用地難”問(wèn)題。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系建設(shè)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置的過(guò)程。目前我國(guó)城鄉(xiāng)市場(chǎng)分割、鄉(xiāng)村市場(chǎng)化建設(shè)相對(duì)滯后,難以適應(yīng)城鄉(xiāng)資源優(yōu)化配置的要求。為此,要加快鄉(xiāng)村市場(chǎng)化建設(shè)進(jìn)程,把鄉(xiāng)村融入統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè),健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)。完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系、交易規(guī)則和監(jiān)管機(jī)制,提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易發(fā)展質(zhì)量。健全縣域商業(yè)體系,統(tǒng)籌推進(jìn)縣鄉(xiāng)村商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)空間布局,暢通工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城雙向流通渠道。加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新等,提升農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)功能。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置。公共資源是社會(huì)基礎(chǔ)性資源,是城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的重要保障。推動(dòng)城鄉(xiāng)公共資源優(yōu)化配置,既要強(qiáng)調(diào)公平,推動(dòng)更多的優(yōu)質(zhì)資源向鄉(xiāng)村配置,強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)縣鄉(xiāng)村統(tǒng)籌,縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距;同時(shí)也要注重效率,適應(yīng)城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、發(fā)展形態(tài)變化,增強(qiáng)公共資源與人口分布的空間適應(yīng)性,避免造成公共資源浪費(fèi)。特別是要推動(dòng)公共資源由按城市行政等級(jí)配置向按實(shí)際服務(wù)管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變,賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán),強(qiáng)化縣域發(fā)展能力,引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化。
統(tǒng)籌縣域產(chǎn)城人發(fā)展??h城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶,是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興有機(jī)結(jié)合的重要載體。要充分考慮縣域人口流動(dòng)變化趨勢(shì)、資源環(huán)境承載能力等,統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要,推動(dòng)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級(jí)、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能,培育縣域特色支柱產(chǎn)業(yè),提升縣城綜合承載能力和輻射帶動(dòng)能力,促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模與資源環(huán)境容量、人口規(guī)模與經(jīng)濟(jì)規(guī)模、公共服務(wù)能力與人口規(guī)模相匹配。
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