城市社區(qū)治理效能的結(jié)構(gòu)要素與實現(xiàn)路徑
作者:吳新星(蘇州大學中國特色城鎮(zhèn)化研究中心、政治與公共管理學院)
社區(qū)是城市社會治理的最基礎(chǔ)單元,治理效能是城市社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成果。近年來,學術(shù)界對城市社區(qū)治理效能的關(guān)注主要源自于十九屆四中全會提出“把我國制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為國家治理效能”的直接推動,也投射出一段時期以來城市社區(qū)復(fù)雜治理模式下效能未達預(yù)期的客觀現(xiàn)實。
一般認為,效能包括經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性。此為績效管理視角下的“4E”共識。而從治理的視角看,城市社區(qū)治理效能是社區(qū)治理主體圍繞實現(xiàn)治理目標所展現(xiàn)的治理能力及取得的治理績效,包含了主體性、制度性、行動性和效用性四個維度:第一,城市社區(qū)治理效能是社區(qū)治理主體的行動結(jié)果。城市社區(qū)治理主體包含了社區(qū)黨組織、居民自治組織、業(yè)主自治組織、社會組織、業(yè)委會、居民志愿者和駐區(qū)單位等。第二,治理主體的行動依托于體系化的治理制度機制。如基層黨組織領(lǐng)導下的共建共治共享治理體制。城市社區(qū)治理制度體系的制度秉性決定了制度優(yōu)勢能否形成,能否轉(zhuǎn)化為治理效能。第三,治理主體的治理行動能力是治理效能形成的直接原因。城市社區(qū)治理主體的能力,體現(xiàn)為社區(qū)治理全過程中治理主體的協(xié)同化、系統(tǒng)性整理治理能力。具體如,制度供給能力、集體行動能力、治理考評能力等。第四,治理效能在結(jié)果上表現(xiàn)為社區(qū)居民美好生活需要的實現(xiàn)程度。一方面包括城市社區(qū)居民的經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五方面客觀生活質(zhì)量提升,另一方面包括城市社區(qū)居民橫向比較和縱向比較的獲得感、幸福感、安全感三個方面主觀生活滿意度的提升。
相較于城市社區(qū)居民日益增長的、差異化的美好生活需要,當前城市社區(qū)治理效能的表現(xiàn)仍顯不足。主要表現(xiàn)在,城市社區(qū)自治組織的民主功能為治理的政治功能、行政功能所融吸,社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的能力不足;城市社區(qū)治理體制日益復(fù)雜化,且難以應(yīng)對社區(qū)中出現(xiàn)的需求差異、利益分歧、文化墮距、鄰避糾紛等問題;社區(qū)治理主體的治理能力難以達到居民的期待,也難以應(yīng)對數(shù)字技術(shù)發(fā)展帶來的各種風險;社區(qū)居民的生活質(zhì)量存在著縱向獲得感高于橫向獲得感、客觀生活質(zhì)量高于主觀生活滿意度;數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用帶來了新的安全風險和倫理障礙等問題。
探究城市社區(qū)治理效能的結(jié)構(gòu)要素,可以發(fā)現(xiàn)如下方面的因素直接影響著城市基層社區(qū)的治理效能。一是城市社區(qū)治理主體所處的治理生態(tài)影響著治理主體的行動效能。一般情況下,城市商品住宅社區(qū)等外部治理風險不太突出,治理主體大多采用簡單制度化的治理模式,更多地依靠社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)和業(yè)委會的自我管理,公共權(quán)力的組織性建構(gòu)并不突出。但是在城鄉(xiāng)接合部社區(qū)、拆遷安置社區(qū)等處于過渡轉(zhuǎn)型期的社區(qū)中,居民的利益關(guān)系相對復(fù)雜,動遷農(nóng)民在進城后的利益存在一定的受損情形,且不同群體間(如不同時期拆遷的居民之間,本地居民和外來流動人口之間)的利益存在分歧、沖突甚至對抗,因而需要采用更具復(fù)雜性、靈活性的治理體制機制。外部的治理生態(tài)會倒逼治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)流程優(yōu)化和治理主體能力的提升。二是治理制度化水平影響著城市社區(qū)治理效能。制度的價值秉性、治理理念,制度體系結(jié)構(gòu)功能的合理化程度,治理機制的運行規(guī)則和流程的完善度都會影響到城市社區(qū)治理效能。例如,各地網(wǎng)格化管理過程中對巡辦分離、屬地管理的無限制強調(diào),造成城市基層社區(qū)不堪重負,治理行動的管控導向遠甚于服務(wù)導向。三是治理主體的治理能力直接關(guān)系著城市社區(qū)治理效能。具體包括治理制度規(guī)劃設(shè)計能力、治理行動機制創(chuàng)新能力、各類治理資源的整合能力等。四是數(shù)字時代的技術(shù)治理深度影響著城市社區(qū)治理的深度、廣度、效度和效率。新一輪數(shù)字技術(shù)的發(fā)展,提升了社區(qū)治理的效率,也推動了城市基層社會向虛發(fā)展,給治理理念、治理機制、治理方法、治理評價等均帶來了系統(tǒng)性的挑戰(zhàn)。
提升城市社區(qū)的治理效能可從以下四個方面展開。重塑城市社區(qū)治理理念。社區(qū)治理在根本上是處理不同層次、不同類別的利益關(guān)系問題。在整體上要確立人民本位的治理價值,提升居民的客觀生活質(zhì)量和主觀生活滿意度;在具體行動中要以社區(qū)公共利益為前提妥善處理群體間、群體與個體間的利益分歧和沖突。推進社區(qū)治理體系的制度化建設(shè)。在主體格局上要推進“一核多元”體制,在治理機制上要確立治理的制度性、道德性規(guī)范,構(gòu)建限度博弈框架,形成主體協(xié)同共治機制。提升治理主體的協(xié)同治理能力。核心是提升社區(qū)黨組織的統(tǒng)領(lǐng)能力,強化社區(qū)自治組織的自治能力,推動權(quán)力主體的治理權(quán)力、資源隨治理責任下沉至基層社區(qū)治理單元。同時通過對社會組織、業(yè)委會組織、志愿者的有效培育和規(guī)范引導,提升社區(qū)治理服務(wù)社會化、自主化的水平。將數(shù)字技術(shù)轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理效能。推進社區(qū)治理機制的數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)新,實現(xiàn)治理與技術(shù)的耦合式共促共榮。在治理方法上,推進智慧社區(qū)平臺、社區(qū)融媒體載體的建設(shè),保障信息安全,防范數(shù)字鴻溝風險,不斷探索數(shù)字技術(shù)賦能賦權(quán)城市社區(qū)治理的新模式。
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