作者：張文霞（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員）；薛姝（中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院副研究員）

　　中央高度重視科研院所的改革與發(fā)展問題，2021年11月，中央全面深化改革委員會審議通過的《科技體制改革三年攻堅(jiān)方案（2021—2023年）》再次提出推進(jìn)科研院所改革的任務(wù)。在中國科學(xué)院第二十次院士大會、中國工程院第十五次院士大會、中國科協(xié)第十次全國代表大會上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話時強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)科技體制改革，形成支持全面創(chuàng)新的基礎(chǔ)制度。政府屬科研院所是科技創(chuàng)新的重要載體和國家戰(zhàn)略科技力量的重要組成部分，聚焦國家重大戰(zhàn)略需求和戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，探索建立適合其特點(diǎn)的管理制度，應(yīng)成為下一步科研院所改革的重點(diǎn)。

　　科研院所具有不同于其他創(chuàng)新主體的特征

　　政府屬科研院所一般因公共目的而設(shè)立，主要由政府資助，其研發(fā)活動和科研任務(wù)具有很強(qiáng)的公共性、戰(zhàn)略性和綜合性，在服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)和支撐政府履行職能方面發(fā)揮主體和骨干作用。

　　從我國的國家創(chuàng)新體系格局來看，政府屬科研院所應(yīng)在強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量、實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)中發(fā)揮更大作用。

　　政府屬科研院所具有與一般事業(yè)單位、高校、企業(yè)等其他創(chuàng)新主體不同的特征。一是普遍以科技創(chuàng)新為主業(yè)，高層次科技人才和創(chuàng)造性活動密集，成果產(chǎn)出周期長、不確定性大；二是多以完成科技任務(wù)為導(dǎo)向，學(xué)科發(fā)展常融于研發(fā)活動，具有以任務(wù)帶學(xué)科、帶人才培養(yǎng)的鮮明特色；三是擅長團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)和任務(wù)攻關(guān)，在應(yīng)用基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)攻關(guān)方面具有組織優(yōu)勢；四是既緊貼行業(yè)又緊靠科技前沿，具有行業(yè)共性技術(shù)創(chuàng)新平臺的特征和優(yōu)勢，有利于有效連接行業(yè)需求與創(chuàng)新資源，實(shí)現(xiàn)研發(fā)活動與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用、公共服務(wù)等的融合及互相促動。

　　基于上述特點(diǎn)，其管理體制既要符合一般公共機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和定位，由政府提供相對穩(wěn)定、可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)和條件保障，以履行職責(zé)、完成使命；又要遵循創(chuàng)新規(guī)律，建立具有充分自主性、靈活性、能夠有效激發(fā)創(chuàng)新動力和活力的運(yùn)行機(jī)制和管理方式，以及適應(yīng)團(tuán)隊(duì)作戰(zhàn)和科研任務(wù)攻關(guān)特點(diǎn)的科研經(jīng)費(fèi)支持方式。

　　借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)使我國科研院所發(fā)展邁上新臺階

　　20世紀(jì)80年代以來，一些發(fā)達(dá)國家紛紛改革和重組科研機(jī)構(gòu)以提高創(chuàng)新活力，它們對科研機(jī)構(gòu)的管理有不少共性。

　　一是力求按照科研機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)和定位，建立特有的管理制度并以法律法規(guī)形式予以保證，甚至實(shí)行“一所一法”“一所一策”，如美國的“國立衛(wèi)生研究院法”“國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)研究院法”等。

　　二是政府會為科研機(jī)構(gòu)提供較為充足、穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。例如，英、美、德、日等國家的國立研究機(jī)構(gòu)基本都以國家財政投入為主，并且對于重點(diǎn)領(lǐng)域機(jī)構(gòu)集中投入。

　　三是面對不斷加劇的全球經(jīng)濟(jì)與科技競爭，一些國家在某些重要領(lǐng)域新建或強(qiáng)化了對卓越科研機(jī)構(gòu)的支持。例如，日本在1999年開始推行獨(dú)立行政法人化改革之后，2015年再次改革，又將31個獨(dú)立行政法人科研機(jī)構(gòu)改為“國立研究開發(fā)法人”，單獨(dú)制定適合研究開發(fā)規(guī)律的管理制度。2016年，日本出臺《關(guān)于促進(jìn)特定國立研究開發(fā)法人研究開發(fā)等的特別措施法》，又將一些特定領(lǐng)域的卓越科研機(jī)構(gòu)改為“特定國立研究開發(fā)法人”，給予特殊支持，以強(qiáng)化研究機(jī)構(gòu)在前沿技術(shù)研究和應(yīng)用中的地位和作用，最大程度釋放創(chuàng)新活力，促進(jìn)產(chǎn)出世界最高水平的成果。

　　改革開放以來，我國政府屬科研院所不斷改革創(chuàng)新，獲得長足發(fā)展，創(chuàng)新能力、公共服務(wù)意識和水平、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用等都得到顯著提升。面對國內(nèi)外新的形勢與挑戰(zhàn)，我國應(yīng)充分借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)深化改革、探索創(chuàng)新，走出一條具有自己特色和優(yōu)勢的高水平科研院所建設(shè)之路。特別是有實(shí)力、高水平的科研院所，更應(yīng)站在國家戰(zhàn)略高度，圍繞國家重大需求和戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，進(jìn)一步凝練使命定位，釋放創(chuàng)新活力，與高校、企業(yè)等形成分工合作、協(xié)同互補(bǔ)的戰(zhàn)略合力，為我國建設(shè)創(chuàng)新型國家和世界科技強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)提供強(qiáng)有力支撐。

　　多方發(fā)力讓管理制度更適合科研院所發(fā)展

　　科學(xué)確定政府屬科研院所的職能定位、探索建立新的適合其特點(diǎn)和使命定位的基本管理框架，應(yīng)成為下一步科研院所改革的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、核心性工作。

　　一是重新研究梳理各科研院所的職責(zé)定位，并以法律法規(guī)或機(jī)構(gòu)章程形式明確下來。按照“四個面向”，圍繞國家戰(zhàn)略和社會重大需求導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前科研院所章程管理和績效評估改革試點(diǎn)工作，以機(jī)構(gòu)章程制定為抓手，推進(jìn)“一所一策”的制度設(shè)計(jì)，提高機(jī)構(gòu)章程的權(quán)威性和有效性，使院所的職能定位和制度化保障有據(jù)可依。在科研院所章程制定中，首先應(yīng)理順科研院所與政府的關(guān)系，在章程中明確規(guī)定政府部門與科研院所的權(quán)力邊界及監(jiān)管方式，充分保障院所的管理自主權(quán)。其次，發(fā)揮科技和行業(yè)主管部門在研究確定科研院所職能定位和業(yè)務(wù)屬性方面的主導(dǎo)作用，明確章程制定的程序和關(guān)鍵內(nèi)容，如機(jī)構(gòu)的定位與職責(zé)、設(shè)立與變更、業(yè)務(wù)范圍、法人治理體系和基本運(yùn)行框架、決策機(jī)制等。值得注意的是，機(jī)構(gòu)章程只是機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理文件，從長遠(yuǎn)看，需要推進(jìn)科研院所立法，逐步實(shí)現(xiàn)“一所一法”，并建立“一所一策”的財政資源配置保障方式。

　　二是探索建立科研機(jī)構(gòu)基本制度框架，實(shí)行更科學(xué)合理的分類評價、分類支持和分類管理。借鑒國際上特別是日本科研機(jī)構(gòu)的改革經(jīng)驗(yàn)，按照科研機(jī)構(gòu)運(yùn)行的一般規(guī)律，建立科研院所管理的特有制度框架，以區(qū)別于一般事業(yè)單位進(jìn)行管理。其核心是按照各科研機(jī)構(gòu)的職責(zé)使命、主要業(yè)務(wù)活動類型和屬性等給予不同的支持和考核評價方式，突出機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略定位和分類管理，并保障其在內(nèi)部管理、薪酬激勵上擁有充分自主權(quán)。在改革過程中，應(yīng)強(qiáng)化科技主管部門在科研機(jī)構(gòu)設(shè)置、評估和資源配置方面的統(tǒng)籌管理作用，建立相應(yīng)的審核、預(yù)算統(tǒng)籌機(jī)制，減少重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競爭。

　　三是改革完善科技資源配置機(jī)制，支持科研院所加快建設(shè)國家戰(zhàn)略科技力量和超前部署重大項(xiàng)目。在保持國家科技計(jì)劃項(xiàng)目競爭性資助格局基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，探索更多政府穩(wěn)定支持方式和渠道，以支持國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)和科技自立自強(qiáng)。建議在科研院所中探索開展戰(zhàn)略性科技力量建設(shè)試點(diǎn)工作，選取部分高水平院所作為試點(diǎn)，開展全面的管理體制機(jī)制改革和科研組織模式創(chuàng)新；設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持其面向未來、立足科技發(fā)展前沿和國家戰(zhàn)略需求，超前布局前瞻性的高科技研發(fā)項(xiàng)目，為實(shí)現(xiàn)換道超車、突破國外技術(shù)封鎖積蓄有生力量、打下技術(shù)基礎(chǔ)。集中優(yōu)勢資源，支持重點(diǎn)領(lǐng)域的科研院所進(jìn)一步打造各種高水平國家科技創(chuàng)新平臺，圍繞關(guān)鍵核心技術(shù)和戰(zhàn)略性科技任務(wù)，匯聚資源，牽頭組織企業(yè)、高校等創(chuàng)新力量開展協(xié)作攻關(guān)，探索新型舉國體制的有效組織方式。