我國積極財政政策的主要任務(wù)
作者:陳龍(中國財政科學(xué)研究院研究員)
中央經(jīng)濟工作會議對我國經(jīng)濟形勢作出了科學(xué)判斷,提出積極的財政政策要適度加力、提質(zhì)增效。當(dāng)前,我國經(jīng)濟回升向好,高質(zhì)量發(fā)展扎實推進。做好明年經(jīng)濟工作,要按照中央經(jīng)濟工作會議的部署,優(yōu)化積極的財政政策,提升宏觀經(jīng)濟治理效能,激發(fā)我國經(jīng)濟增長潛力,持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。
充分認(rèn)識我國經(jīng)濟取得的成績以及經(jīng)濟運行的新變化新矛盾
今年以來,我國加強宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié),著力擴大內(nèi)需,優(yōu)化結(jié)構(gòu),克服種種困難,成績斐然,來之不易,國民經(jīng)濟持續(xù)回升向好,新動能體量不斷提升,高質(zhì)量發(fā)展扎實推進。同時,也要看到我國經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的新變化和新矛盾。中央經(jīng)濟工作會議指出,進一步推動經(jīng)濟回升向好需要克服一些困難和挑戰(zhàn),主要是有效需求不足、部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預(yù)期偏弱、風(fēng)險隱患仍然較多。在這些新變化新矛盾中,尤其要注意由于內(nèi)需不足而引發(fā)的質(zhì)的有效提升與量的合理增長相對不足不協(xié)調(diào)的趨勢和矛盾。
一方面,我國經(jīng)濟質(zhì)的提升取得了很大成效,與創(chuàng)新動能、高技術(shù)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。例如,今年1—10月份,高技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資同比增長11.1%,高于全部固定資產(chǎn)投資增速8.2個百分點;10月份,規(guī)模以上航空航天器及設(shè)備制造業(yè)增加值同比增長12.3%,規(guī)模以上智能車載設(shè)備制造、智能無人飛行器制造行業(yè)增加值分別增長89.2%和53.2%。另一方面,其他一些產(chǎn)業(yè)以及與民生相關(guān)的行業(yè)發(fā)展動力和活力不足,并且伴隨著就業(yè)壓力大、消費不振、地方財政困難以及相關(guān)領(lǐng)域部分企業(yè)經(jīng)營難度大等問題。這些現(xiàn)象和問題,主要是由于需求不足和量的增長不足引起的,從而出現(xiàn)了發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟冷熱分化。
我們看到,經(jīng)濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變,經(jīng)濟增長的潛力仍然較大。完成中央經(jīng)濟工作會議制定的任務(wù)和目標(biāo),解決當(dāng)前經(jīng)濟中的現(xiàn)實問題,需要高度警惕內(nèi)需不足引發(fā)的量與質(zhì)不協(xié)調(diào)趨勢的演化,防止增長不足引發(fā)經(jīng)濟螺旋式收縮。因此,我們必須高度重視增長的速度問題,警惕增長不足現(xiàn)象,促使經(jīng)濟保持在合理增長水平。把握好發(fā)展的動態(tài)不均衡到動態(tài)均衡的演進過程,先立后破,為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件,這對高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要,成為當(dāng)前我們經(jīng)濟工作的緊要任務(wù)。
積極財政政策的主要任務(wù)及基本要求
依據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)和當(dāng)前經(jīng)濟運行的新變化新矛盾,未來積極財政政策的主要任務(wù)是增強經(jīng)濟活力,鞏固和增強經(jīng)濟回升向好態(tài)勢,形成消費和投資相互促進的良性循環(huán),持續(xù)推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。更好地發(fā)揮積極財政政策的作用,需要把握好“適度加力”和“提質(zhì)增效”兩個基本要求。
“適度加力”,即財政政策的力度要合適。力度太小,則影響財政政策的效果,對經(jīng)濟持續(xù)回升向好支撐不夠;力度太大,則超過經(jīng)濟合理增長的需要和財政的承受能力,給經(jīng)濟發(fā)展和財政運行帶來新的風(fēng)險。積極的財政政策適度加力,需要把握好兩點。
其一,財政政策的力度要與增長的潛力和現(xiàn)實需要以及國民經(jīng)濟規(guī)模相匹配。確定經(jīng)濟增長目標(biāo)和財政政策力度,通常以潛在經(jīng)濟增長水平為依據(jù)。過去三年我國遭受疫情嚴(yán)重沖擊,這一時間段的經(jīng)濟數(shù)據(jù)明顯低于正常的歷史趨勢線。當(dāng)前就業(yè)壓力大,一方面體現(xiàn)出現(xiàn)在的增長水平是不充分的,另一方面意味著我國具有提升增速的人力資源空間。今年新增就業(yè)的目標(biāo)任務(wù)是1200萬人左右,2024年的壓力只增不減,高校畢業(yè)生人數(shù)預(yù)計將達到創(chuàng)紀(jì)錄的1187萬人,解決新增就業(yè)仍需提高經(jīng)濟增速。財政政策的力度,要與這一潛在增長水平相匹配,激發(fā)經(jīng)濟增長潛力。
其二,財政政策的力度與財政承受能力相適應(yīng)。雖然綜合宏觀經(jīng)濟運行、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?、債?wù)資金使用、融資成本及流動性、財政承受及償付能力、政府資產(chǎn)資源狀況等分析,我國財政赤字和政府債務(wù)總體安全,可以為加大財政政策力度提供一定的空間,但在財政收支矛盾突出、一些地方債務(wù)存在流動性和兌付風(fēng)險的情況下,實施積極的財政政策,需要考慮財政的承受能力,要在優(yōu)化政策工具和方式上下功夫,減輕財政壓力,防止引發(fā)新的風(fēng)險。
“提質(zhì)增效”,即用好財政政策空間,提升財政政策效率,以較小的政策成本取得盡可能大的調(diào)控成效。為此,主要做好兩個方面:一是優(yōu)化財政政策的作用方向,用好財政政策空間,提升經(jīng)濟增長效率,增強中長期發(fā)展動能。圍繞新質(zhì)生產(chǎn)力和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè),以及擴大需求、形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)等目標(biāo),選擇合理的政策方向和方式。二是根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢的發(fā)展,通過優(yōu)化組合政策工具,優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),提升財政資源使用效率和財政支持高質(zhì)量發(fā)展的能力。例如,隨著大規(guī)模專項債的發(fā)行,地方優(yōu)質(zhì)項目不斷減少,需要基于全國層面加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),綜合考慮融資成本、國家整體規(guī)劃和全國統(tǒng)一大市場建設(shè)等要求,調(diào)整投資方式和政府債務(wù)結(jié)構(gòu),提升整個國民經(jīng)濟運行效率和未來潛力。
下一階段積極財政政策的重心
激發(fā)我國增長潛力,實現(xiàn)經(jīng)濟合理增長,需要維持合理充沛的總需求,加強投資動態(tài)管理,完善財政投融資方式和結(jié)構(gòu),優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu),提升宏觀經(jīng)濟治理效能,改善社會預(yù)期,增強經(jīng)濟活力,以公共服務(wù)和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為消費和投資相互促進的著力點,消除制約消費需求的深層因素,以激發(fā)有潛能的消費,擴大有效益的投資,形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)。
其一,以進促穩(wěn),加強投資規(guī)劃和動態(tài)管理,維持合理充沛的總需求,支持經(jīng)濟持續(xù)回升向好。一是立足于黨的第二個百年奮斗目標(biāo),著眼未來我國二三十年的發(fā)展,做好短期和中長期基建投資規(guī)劃,使每年廣義財政支持的基建投資規(guī)模名義增速保持在8%—9%的水平。二是通過政策引導(dǎo)和支持,激勵新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資,引導(dǎo)實體產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)加大技術(shù)改造和創(chuàng)新投資,加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力。三是在我國房地產(chǎn)市場的供需關(guān)系發(fā)生深刻變化的背景下,應(yīng)根據(jù)房地產(chǎn)市場運行和商品房建設(shè)等情況,合理確定政府主導(dǎo)的公租房等建設(shè)投資規(guī)模,彌補由于房地產(chǎn)市場投資拖累引起的需求不足。
其二,完善財政投融資的方式和結(jié)構(gòu),調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu),減少財政壓力,解決長期持續(xù)發(fā)展的預(yù)期和動力問題。在滿足地方基建基本需求的條件下,建立以中央為主導(dǎo)的投資模式,增加中央重大基建項目,逐步動態(tài)降低地方投資占比。在廣義財政投融資重大基建項目的資金來源上,予以有序分類安排,對于無現(xiàn)金流回報的公益類及國土治理、水利、農(nóng)村污水治理及水循環(huán)等重大項目安排國債資金解決;對于有現(xiàn)金流回報但周期較長的重點基建投資項目(包括工業(yè)固定資產(chǎn)投資中的部分電力、天然氣、能源、水處理及供應(yīng)項目和部分交通運輸基建項目),其20%的項目資本金,由項目承接主體負責(zé)其中的10%,另外一半資本金由政策性銀行等廣義財政資金解決,財政資金給予貼息和增信支持;對于現(xiàn)金流回報充沛的基建投資項目,鼓勵開發(fā)和運營主體通過市場化方式籌措資金。這樣既不會過度增加財政負擔(dān),又能解決長期持續(xù)發(fā)展的預(yù)期和動力問題。與優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施投資結(jié)合起來,適度提升中央債務(wù)占比,控制地方債尤其是專項債的增量規(guī)模。
其三,綜合施策,以公共服務(wù)和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為消費和投資相互促進的著力點,形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)。在培育壯大新型消費、穩(wěn)定和擴大傳統(tǒng)消費的基礎(chǔ)上,著力推動消費和投資相互促進,尤其是公共服務(wù)和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資,對于改善消費環(huán)境、解決消費堵點、帶動個人的消費,具有重要作用。為此,通過增加公共服務(wù)保障性住房和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資,解決好住房、養(yǎng)老、育兒、醫(yī)療等制約消費需求的主要因素,形成消費和投資相互促進的良性循環(huán)。同時,健全社會保障制度,擴大社保覆蓋面,逐步提升保障水平,增強居民的消費意愿和能力。
其四,加強政策和工具配合,把握好政策調(diào)整節(jié)奏。根據(jù)宏觀形勢和經(jīng)濟運行狀況的變化,尤其是根據(jù)就業(yè)狀況、實際增長率與潛在增長水平的差距以及總需求的變化,加強財政、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合,靈活使用相關(guān)工具,增強宏觀政策取向一致性。把握好政策調(diào)整節(jié)奏,在經(jīng)濟增長尚未達到潛在增長水平或內(nèi)生動力尚未完全恢復(fù)之前,不應(yīng)過早采取收縮性政策,避免打斷經(jīng)濟恢復(fù)向好趨勢。
[ 責(zé)編:徐倩陽]
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