規(guī)模世界第一,農(nóng)業(yè)保險如何遮風擋雨
洪水退去一周后,吉林省舒蘭市開原鎮(zhèn)五滴村村民胡進喜還在樹林里找牛。他有17頭牛,每頭牛交了100元的保費,最高保額1.5萬元。如果牛因洪水死亡,他可以獲得賠付。但過去的賠付慣例是,如果沒有尸體,就無法核定損失。
過去一段時間,包括吉林省在內(nèi)的很多地方,養(yǎng)殖戶和農(nóng)戶都因洪水遭受損失。日益頻發(fā)的氣候災害正威脅著全球農(nóng)業(yè)發(fā)展。2022年,我國極端高溫事件為1961年以來歷史最多。今年8月,雷電、暴雨、雷雨大風、地質(zhì)災害預警信息數(shù)量達2017年以來最高值。
在災后重建過程中,保險發(fā)揮著重要作用。以2021年為例,我國自然災害造成直接經(jīng)濟損失3340.2億元,保險業(yè)因災賠付186億元。當年的河南暴雨災害造成直接經(jīng)濟損失909.81億元,保險業(yè)支付賠款97億元,約能覆蓋經(jīng)濟損失的10%。
其中,農(nóng)業(yè)保險對恢復農(nóng)戶生產(chǎn)的作用愈發(fā)顯著?!犊萍贾r(nóng)險高質(zhì)量發(fā)展白皮書(2022)》顯示,根據(jù)2007-2020年的財政資金杠桿率測算,每增加1元保費,能分別為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)提供21.8元、25.9元的風險保障。
胡進喜的運氣不錯,最終他的牛都還活著。由于今年情況特殊,同村沒有找到牛的農(nóng)戶,最終也根據(jù)估算的肉牛重量獲得了賠款。但記者采訪中發(fā)現(xiàn),各地仍存在賠付標準不清晰、賠付金額偏低的理賠爭議,而農(nóng)業(yè)保險高風險、高成本、高賠付率的特點,也讓保險公司面臨著日益嚴峻的“超賠”風險。
首都經(jīng)濟貿(mào)易大學保險系教授庹國柱認為,協(xié)調(diào)好政府、保險公司、農(nóng)戶三者的關(guān)系,是未來我國農(nóng)業(yè)保險縱深發(fā)展的關(guān)鍵。
農(nóng)業(yè)保險賠不到位?
說起農(nóng)業(yè)保險的重要性,庹國柱提起一段經(jīng)歷:2000年他在湖南調(diào)研,看到一些農(nóng)民在洪災過去兩年后仍沒能恢復耕作,擠在帳篷里,靠政府每個月發(fā)的17斤大米生活。
20多年過去,庹國柱欣慰地看到,農(nóng)業(yè)保險正成為幫助災民重建家園的重要力量。
2013年《農(nóng)業(yè)保險條例》實施,標志著農(nóng)業(yè)保險的保費補貼制度正式確立。在中央、省、市、縣各級財政的補貼下,農(nóng)戶只用繳納20%左右的保費,個體的風險在廣大的參保農(nóng)戶中被分擔。
農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的積極性也在不斷增強。江西省九江市都昌縣毗鄰鄱陽湖,1/3的田塊易澇易旱,該縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員接受采訪時表示,2021年起逐步推廣完全成本保險(除基礎(chǔ)的物化成本外,將土地和人工成本也納入保險范圍——記者注)后,易澇易旱的田塊種植率明顯上升。
但一些農(nóng)戶對理賠仍有疑慮。一名都昌縣的種糧大戶連續(xù)4年購買了保險,他告訴中青報·中青網(wǎng)記者,去年8月都昌縣遭遇大面積旱災,按照保單,一畝水稻絕收應該賠付800元,但最終只賠了600元,“定損員告訴我全縣大面積遭災,賠的太多,只能降一降”。他覺得理賠就像“做生意討價還價”,“你要覺得太低了,不愿意簽字,就給你加一點點”。
今年5月,河南部分地區(qū)遭遇“爛場雨”,有農(nóng)戶反映,一畝小麥絕收的賠償標準是300元,但實際的賠付金額只有20元。還有村民反映,自己比同村其他村民受損嚴重,但賠償相差不大。
還有農(nóng)戶反映,為了維系農(nóng)戶的投保積極性,有些保險公司沒災時會返還保費。一名黑龍江省五常市豐源村村民告訴記者,交保費就像存錢,“(一畝)交五塊錢,秋天再返五塊錢,不淹也給賠點”。
庹國柱解釋,出現(xiàn)上述現(xiàn)象有保險公司賠付不規(guī)范的原因,也代表了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險賠付水平更高、覆蓋范圍更廣的期待。
他告訴記者,現(xiàn)在市面上的保險產(chǎn)品均以戶為“投保單位”,部分地塊的損失需要放在全部投保面積中平均。農(nóng)戶認為部分地塊受損嚴重,但是整體計算可能沒有達到“減產(chǎn)20%”的賠付標準。
達到賠付標準后,保險金額要乘以減產(chǎn)比例和不同生長期對應的賠付比例,以江西省某公司的賠償條例為例,水稻生長苗期賠付40%,分蘗期賠付50%,揚花灌漿期賠付80%,成熟期賠付100%。庹國柱認為,無論哪個階段受損,作物產(chǎn)量都會受到較大影響,國外并沒有類似分期。但保險公司出于風險規(guī)避,仍會嚴格劃分生長期,使農(nóng)戶對賠付的獲得感不強。
另外,不同保險類型的承保范圍也有所不同。河南“爛場雨”后,部分小麥發(fā)芽后影響售賣價格,這部分損失并不在現(xiàn)行政策性農(nóng)業(yè)保險的保險責任之中?,F(xiàn)行的保險條款只保產(chǎn)量損失(成本)責任,小麥質(zhì)量下降,屬于“產(chǎn)品質(zhì)量責任”。
今年黑龍江省遭受洪水侵襲后,五常市有村民向記者反映,一畝水稻絕收只賠付500元左右,而相鄰的舒蘭市一畝賠付高達1400元。這是因為該村購買的是物化成本保險(不完全成本保險,保險金額僅覆蓋種子化肥等物化成本——記者注),并非保險金額更高的完全成本保險。
“精準理賠”難在哪里
事實上,保險公司也期待實現(xiàn)精準理賠,但現(xiàn)實中存在不少限制因素。
我國種養(yǎng)殖業(yè)散戶多、規(guī)模小、分布分散,承保理賠中保險公司的技術(shù)水平和人力資源有限,基層業(yè)務成本高。僅在收集農(nóng)戶自繳保費方面,某省保險監(jiān)管機關(guān)曾公開測算,如果派20人去一個村莊上門收保費,車費、工資等畝均承保成本為5.3元,已經(jīng)遠遠超過了農(nóng)戶每畝3.6元的自繳保費。
災害發(fā)生后,保險公司短時間內(nèi)精準定損的壓力也較大。再加上每年村里都會有改種、農(nóng)民外出務工等情況,而且災后基礎(chǔ)設施尚未完全恢復,災后統(tǒng)計難度大、耗時長。
中原農(nóng)險鶴壁市服務組負責人回憶,2021年河南“7·20”特大暴雨災害后,他們實行24小時值班制度,曾1天查勘13家養(yǎng)殖企業(yè)。在一些尚未退水的村莊,他們只能使用無人機輔助定損。目前技術(shù)對于定損的輔助作用有限,第三方遙感服務在定損中遙感的清晰度和精確度仍然不足。
另一方面,庹國柱在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),在村集體投保中會出現(xiàn)“不患寡而患不均”的情況。散戶多通過村集體統(tǒng)一投保,難免產(chǎn)生攀比心理。一些承保機構(gòu)把一個村的受災農(nóng)戶按受災程度分為2-3個檔,每檔的若干戶數(shù)都按一個損失程度進行賠付。還有地方的村委會把全村保險賠款加上少量救災費用加在一起,平均分給村民。
“一碗水端平好做事”,江西省九江市都昌縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局工作人員這樣解釋。按照江西省農(nóng)險管理文件,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負責配合開展承保、查勘、定損等技術(shù)支持。在遇到理賠糾紛時,該工作人員介紹,都昌縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局會邀請專業(yè)技術(shù)人員參與定損,但最終往往會考慮維護村內(nèi)關(guān)系穩(wěn)定。
庹國柱在過去的調(diào)研中曾經(jīng)發(fā)現(xiàn),個別地方存在專門鼓動農(nóng)戶就農(nóng)業(yè)保險理賠進行上訪的“黃牛”,逼迫承保機構(gòu)答應其不合理的賠付要求。一些承保機構(gòu)為了在本地持續(xù)經(jīng)營,只能被迫答應。
與此同時,保險公司和地方政府的關(guān)系也影響著賠付效果。在部分財政緊張的市縣,有時會出現(xiàn)“倒簽單”,或者拖欠、截留、挪用保費補貼的現(xiàn)象。
庹國柱了解到,今年出現(xiàn)洪澇災害后,某地主管部門向保險公司下達文件,無論農(nóng)戶有沒有購買農(nóng)業(yè)保險,保險公司賠付時都要按照完全成本保險的保險金額賠付,理賠后再簽訂保險單,扣除應交的保險費。該地某村村委會主任和一些農(nóng)戶也向記者證實了這一情況。
除此之外,一些保險公司還拿不到足額的保費補貼。以河南省為例,小麥、玉米、水稻、小麥制種、花生、大豆、油菜、棉花的保費承擔比例為中央45%、省級25%、縣(市)10%、農(nóng)戶20%。在大部分省份,各級保費補貼資金最終由地方財政撥付至同級承保機構(gòu)。
庹國柱2018年在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),某省的市級分公司3年未收到的“應收保費”總共有8100多萬元。2021年他在某省調(diào)研時,發(fā)現(xiàn)該省應收保費率(應收保費/實際保費收入)高達142%。為了支付受損索賠農(nóng)戶的賠款,一家公司只能向銀行借貸5000萬元。
庹國柱認為,這些行為違反了相關(guān)法律和監(jiān)管規(guī)定,不僅破壞保險市場良性運作,還可能導致保險公司經(jīng)營狀況堪憂,進而選擇壓賠、惜賠。
政府能否發(fā)揮“催化劑”作用
目前,我國的農(nóng)業(yè)保險市場保費規(guī)模正穩(wěn)步擴大,2020年保費規(guī)模達到815億元,超越美國成為世界第一。但農(nóng)業(yè)保險保障水平仍與發(fā)達國家有較大差距,2020年美國農(nóng)業(yè)保險深度(單位面積保額/單位面積產(chǎn)值)達5.89%,是同時期我國農(nóng)業(yè)保險深度的5.6倍。
《農(nóng)業(yè)保險條例》中,農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營原則被定為“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”。
庹國柱指出,我國的政策性農(nóng)業(yè)保險中,政府雖然不直接參與交易,但在某種意義上是“第一推動力”,扮演“催化劑”的角色,既要給投保方提供價格補貼,并在災害損失發(fā)生后協(xié)助進行損失查勘、定損和理賠工作,還要動員和組織農(nóng)戶投保。
想要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展,政府部門需要更精細化的管理。目前北京、天津、浙江、江蘇、廣東等省市已經(jīng)建立起本省農(nóng)業(yè)保險信息管理平臺,山東、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、廣西、江西、吉林等地正在探索建設中。
庹國柱建議,可以把查勘定損時期承保機構(gòu)深入現(xiàn)場查勘定損的數(shù)量、抽樣的數(shù)量、投入的查勘力量等列入績效考核,把人為的主觀評分變?yōu)橄到y(tǒng)即時評分,將能夠反映過程工作的指標即時上傳平臺。
除了對保險公司業(yè)務數(shù)據(jù)的監(jiān)測,地方政府行為也應被納入監(jiān)管范圍。以保費補貼管理為例,2021年新修訂的《中央財政農(nóng)業(yè)保險保費補貼管理辦法》規(guī)定,對拖欠承保機構(gòu)保費補貼較為嚴重的地區(qū),財政部將通過適當方式公開通報,下達督辦函進行督辦。整改不力的,財政部將按規(guī)定收回中央財政補貼,取消該地區(qū)農(nóng)業(yè)保險保費補貼資格,并依法依規(guī)追究相關(guān)人員責任。
但實際操作中,保費管理缺乏相對應的監(jiān)管機構(gòu),相關(guān)文件中也無明確規(guī)定。銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局負責轄區(qū)內(nèi)保險機構(gòu)和保險業(yè)的直接監(jiān)管,但保費補貼涉及多級財政部門,銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局難以監(jiān)管。記者詢問河南省、黑龍江省的某些市級銀保監(jiān)分局,工作人員表示不負責保費補貼的管理,主要工作是災后督促承保機構(gòu)快速理賠、應賠盡賠。
一些省份正積極探索解決應收保費問題,今年已經(jīng)有11個省份和計劃單列市實行“直撥”模式,由省級財政部門負責結(jié)算中央和省級的保費補貼資金,這樣能有效避免保費補貼被地方政府拖欠、挪用。庹國柱估計,這種模式下應收保費率將降低至10%以下。
他建議,類似的“直撥”模式可以通過修訂《農(nóng)業(yè)保險條例》確定下來。同時在修訂時加入涉及財政補貼資金的處罰處分條例,規(guī)范地方政府和市場主體的行為。
回顧10多年的發(fā)展歷程,我國農(nóng)業(yè)保險市場仍較依賴政府補貼。原銀保監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示,2020年和2021年農(nóng)業(yè)保險承保利潤分別僅為1.01億元和2.77億元,承保利潤率只有0.17%和0.4%。
進一步提高保險公司的承保積極性,也是政府未來的努力方向。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員董翀在調(diào)研中了解到,近年在一些地區(qū),部分保險公司農(nóng)險業(yè)務的簡單賠付率連續(xù)幾年都超過100%,高風險嚴重影響他們開展政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的積極性。
面對愈發(fā)頻繁的“超賠”風險,董翀發(fā)現(xiàn),大型保險公司的機構(gòu)網(wǎng)點布局相對成熟、綜合成本較低,能通過區(qū)域間協(xié)調(diào)進行風險分散,而小公司承保區(qū)域往往較小或相對集中,且經(jīng)營成本較高,有可能不得不選擇暫時退出農(nóng)業(yè)保險市場。
我國物產(chǎn)豐富、種養(yǎng)殖種類多,許多特色蔬菜、水果和水產(chǎn)沒有納入政策性農(nóng)業(yè)保險。董翀認為,部分規(guī)模經(jīng)營的種養(yǎng)殖戶其實對保障水平更高的商業(yè)保險也有需求。但目前市面上的保險產(chǎn)品較為單一,不能有效滿足各類經(jīng)營主體的多樣化保險需求。
一位在海南種植熱帶水果的大戶告訴董翀,根據(jù)他的經(jīng)驗,購買保險大約每3年出險一次,如果采取有效的防災減損措施,受災損失在可承受范圍內(nèi),而3年的商業(yè)性保險保費支出和購置防災減損設施的支出大致相當,且保險理賠麻煩,賠付金額有限,于是他選擇把錢花在購置防災減損設施上。
“除了農(nóng)戶的風險意識有待提升,這也體現(xiàn)出農(nóng)險產(chǎn)品設計尚不能很好契合農(nóng)戶需求?!焙侠淼漠a(chǎn)品設計需要基于多年的數(shù)據(jù)積累,而目前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域數(shù)據(jù)積累和應用水平都有待提升。對于保險公司來說,創(chuàng)新險種成本較高,審核批復流程復雜,導致保險公司創(chuàng)新商業(yè)性農(nóng)險的積極性不足。
董翀建議,政府可通過開放市場準入、打破市場分割、加快推動農(nóng)險行業(yè)數(shù)字化改革、稅收優(yōu)惠等支持農(nóng)業(yè)保險的市場化運作,優(yōu)化政策鼓勵農(nóng)險科技創(chuàng)新投入,建立有關(guān)農(nóng)業(yè)災情、土地確權(quán)等數(shù)據(jù)的共享機制,并加快農(nóng)業(yè)巨災保險制度建設。
一些國際經(jīng)驗或許可以參考。在以小農(nóng)戶為主、農(nóng)戶支付能力有限的非洲,為開發(fā)價格便宜、投保簡便的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品,各國政府與農(nóng)險科創(chuàng)公司及國際機構(gòu)合作,有些創(chuàng)新產(chǎn)品將保險費用的支付推遲到收獲后,降低農(nóng)戶購買保險的門檻。還有基于圖像的新型產(chǎn)品,通過農(nóng)戶定期自行上傳農(nóng)作物生長情況圖片,提高遠程理賠精確度。
(文中胡進喜為化名)
中青報·中青網(wǎng)見習記者 焦晶嫻 中青報·中青網(wǎng)記者 陳卓 來源:中國青年報
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