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        無法公開的秘密:清代“額外”稅款與皇室財政

        發(fā)布時間:2022-05-23 10:37:00來源: 光明網(wǎng)-《光明日報》

          作者:王嘉樂(清華大學人文學院歷史系博士后,本文系國家社科基金青年項目“清代造辦處與皇室財政研究”〔21CZS031〕階段性成果)

          乾隆三十三年十月,管理養(yǎng)心殿造辦處大臣福隆安與內(nèi)務府大臣英廉聯(lián)銜上奏,指控九江關監(jiān)督海福任內(nèi)拖欠應交內(nèi)務府銀15553兩,要求將海福革職審究,并查抄家產(chǎn),抵補虧空。內(nèi)務府細查之下,發(fā)現(xiàn)早在乾隆二十五年監(jiān)督舒善在任時,解庫款項已有拖欠,并且仍未歸補。此事激起了高宗的警覺,隨即勒令內(nèi)大臣清查各織造、鹽政、稅關監(jiān)督應交內(nèi)庫款項,“量其銀數(shù)多寡、道路遠近,議定期限,依限解交”,嗣后若逾限不交,即行參奏。至次年二月,最終查明各處應解款目,繕單呈奏,并議準其繳納時限。據(jù)當時呈報的清單記載,蘇州織造、江寧織造、兩淮鹽政、長蘆鹽政、河東鹽政、粵海關監(jiān)督、鳳陽關監(jiān)督、九江關監(jiān)督、淮關監(jiān)督、山海關監(jiān)督等12處,每年應交內(nèi)務府款項基本維持在年均200萬兩以上,占內(nèi)務府年收入的近80%(《內(nèi)務府奏案》)。

          乾隆三十年通常被視作清代內(nèi)庫獨立,皇室財政與國家財政正式分割的下限(賴惠敏:《乾隆皇帝的荷包》)。這與稅關、鹽務“額外”稅款挹注內(nèi)庫的制度化建設直接相關,而上述由海福貪瀆案引發(fā)的清查,可看作是該制度化過程中的標志性事件。此次清查過后,各織造、鹽政、關差應解內(nèi)庫的額外款項,以定期呈報內(nèi)務府奏銷的方式,與外任包衣官差的考成直接掛鉤,成為皇室財政的長期、穩(wěn)定經(jīng)制收入。

          然而作為內(nèi)務府主要財源的關稅、鹽課額外盈余,在歷朝《大清會典》中從未被正式記作皇室的法定財用資源,所記載的主要是內(nèi)務府官莊果園所獲錢糧地租,“參斤”、皮貨“變價”及內(nèi)府官房售賣征租等,從而使內(nèi)務府的實際收入模糊不清。職是之故,內(nèi)帑收支總額成為皇帝對臣民“無法公開的秘密”(湯象龍:《鴉片戰(zhàn)爭前夕中國的財政制度》)。有清一代,皇室財政最主要的特征在于,其運作實態(tài)與典制規(guī)定之間差異巨大,關稅、鹽課額外盈余的產(chǎn)生和解繳,經(jīng)歷了從慣習到定章的演變。內(nèi)務府對“額外”稅款的汲取方式,亦逐漸由鹽政、關政等有關官員帶有自愿性質(zhì)的報效過渡為強制且有定額的奏銷。無序、有序、失序之間,不僅是統(tǒng)治者政治權威的體現(xiàn),亦可映射王朝國家汲取財政資源的能力。

          鹽課、關稅被視為清代前期僅次于田賦的重要稅收,共同構(gòu)成清前期的三大財政收入,同時有軍費、俸祿、河工水利三項主要支出。財政史家如彭雨新、陳鋒等有“三大財政收入”和“三大財政支出”之說。本質(zhì)上,田賦、鹽課、關稅均屬國家財政的范疇,但值得注意的是,作為國家重要財政資源的鹽課與關稅,與皇室財政又有密不可分的關系。

          包衣外任:內(nèi)務府在財政體制中的角色

          根據(jù)清制,織造、鹽政、稅關事務在行政上統(tǒng)掌于戶部或工部,與內(nèi)務府并無統(tǒng)屬關系,故理論上沒有必然的公事往來。但由于上述機構(gòu)所涉錢糧的奏銷撥解,與內(nèi)務府直接關聯(lián),攸關家國利益,故主管官員的派遣通常由皇帝特簡,以保障對上述重要部門的直接控制和稅款的流向。其員缺遞補,明顯向掌管皇室事務的內(nèi)務府司員傾斜。

          順康年間,江南三織造、部分鹽區(qū)的巡鹽御史及重要稅關監(jiān)督已有內(nèi)務府屬官專差久任(陳鋒:《清代的巡鹽御史》《清代榷關的設置與關稅征收的變化》)。稅關中“小差稅關”——左翼關、右翼關、張家口、殺虎口、山海關以及京師崇文門稅關,因?qū)訇P津要隘,戰(zhàn)略地位特殊,自清初即為宗人府、理藩院及內(nèi)務府屬官壟斷,正額之外,盈余不經(jīng)戶部稽核,徑解內(nèi)務府(豐若非:《清代的小差稅關與皇室特供》)。

          織造官自康熙二年起取消限年更代制,陸續(xù)委用“府屬賢能司官”??椩熳鳛榘聦H?,權責擴張??滴跛氖曛廖迨觊g,曹寅、李煦長時間在織造、鹽差任上輪替。雍正年間,三織造陸續(xù)兼管附近稅關。雍正二年,滸墅關交蘇州織造管理;六年,定龍江、西新二關稅務歸江寧織造兼管;七年,準浙江南、北兩關稅務交杭州織造就近管理(《欽定大清會典事例》)。此外,兩淮、長蘆巡鹽御史常由包衣出任,雍正十一年,長蘆巡鹽御史就近兼管天津關(《長蘆鹽法志》)。至乾隆十五年,包衣稅差遣任格局基本固定。除此前已有定制的滸墅、龍江、西新、浙江南北新關等關,分別由江南三織造兼管外,另有淮安、九江、鳳陽、粵海等關,兩淮、長蘆、河東等鹽區(qū),陸續(xù)特簡內(nèi)務府屬員主理,事權由包衣壟斷。

          值得注意的是,內(nèi)務府包衣外任稅差,在身份上往往兼具“公私(家國)”兩重性:一方面,料理關務、鹽務,對戶部負責,額定稅課解部奏銷,年滿考課;另一方面,作為內(nèi)務府在地方的延伸,通常兼辦皇差,料理貢務,直接對皇帝負責。清初,內(nèi)務府包衣外任及專門奏銷制度的創(chuàng)設,使正額之外稅關、鹽務余銀的支配與報解,能夠脫離反復疏題議駁的繁瑣行政程序,促成了“額外”稅款向皇帑流動。乾隆以降,包衣稅差辦公經(jīng)費呈報內(nèi)務府的奏銷形成定制,亦關考成。與明代中官征商相比,清代包衣稅差通常處在復雜的外朝、內(nèi)廷制約機制中,保障了財用資源向中央集中,服膺于家國利益。某種程度上,因包衣外任導致的財源分流,推動了中央財政體制的變革及內(nèi)務府與戶部之間財權與事權的分化。

          正額之外:關稅、鹽課“額外”稅款的產(chǎn)生與歸屬

          清代,關稅、鹽課征有定則,納課有額。解部正額之外,另有“盈余”銀(“溢額”銀)。順康年間,已有榷關、鹽區(qū)征稅溢出正額,而中央對于盈余報解的態(tài)度始終保守。康熙初年曾為刺激關稅征繳,短暫實行過“溢額加級記錄”制,康熙二十五年廢止??滴跞四暧置靼l(fā)上諭:“向來偶因軍需費繁,各關差于正額外,以所得盈余支納充用,今思官差孰肯自捐私財,勢必仍行苛處,自今一概停罷?!备乓蚯宄醵愓n溢羨屬關差“私財”,通常留為本衙門用度花銷,或為監(jiān)督進京當差之用??滴醯壅L寬仁,反對法外加派,在盈余分配問題上也未采取措施。

          康熙朝后期,部分位于通都大邑的稅關征稅時有羨余,關稅盈余的報解通常不經(jīng)戶部,而是另案奏繳內(nèi)庫,帶有官員以私人的名義報效皇帝,以盡忠邀寵的意味。康熙五十三年、五十九年、六十一年,李煦為彌補任內(nèi)虧空,曾三次請賞滸墅關差,折內(nèi)明言:“伏求主子終始大恩,再賞滸墅關差十年,每年于正額錢糧之外,愿進銀五萬兩,再補還存剩銀三萬二千兩零。此外如再有多得,亦盡數(shù)一并進繳內(nèi)庫”(《李煦奏折》)。據(jù)檔案記載,康熙五十三年以降,因“關差費用繁侈”,常挪移正項以致虧空,先后經(jīng)部議準,將“淮安、天津、鳳陽、北新、南新、臨清、荊關、江海、浙海等九關”交地方官兼管。由此,“每年額數(shù)充足”,迄康熙末年,“應解正項錢糧外,所得盈余銀二十二萬一千兩與稅課按季附解,交送內(nèi)庫”(《戶科題本》)。

          鹽務余銀的歸屬與關稅盈余類似,康熙后期,織造曹寅、李煦蒙特旨簡派,“十年輪視淮鹺”。據(jù)李煦奏折可知,兩淮每年應交正項錢糧之外,余銀部分發(fā)交江寧、蘇州織造,部分用于備辦皇差,再有存剩則解送進京,備皇帝公項支用。康熙朝對于稅關、鹽務余銀管理上的寬松,致使官差爭報盈余,任意挪墊,虧空正項,加劇了法外私征浮收。

          為肅清積弊,肇始于雍正初年以“耗羨歸公”為核心的財政改革,意在強化中央對國家諸領域財稅收入的有效監(jiān)管。種種在關稅、鹽務領域的整頓措施,基本可歸納為以下兩個方面:財用資源獲取上,對各稅關、鹽區(qū)稅課征繳進行徹底清查,因應各處境況,將部分加耗及相沿陋規(guī)合法化;分配上,稅款盡收盡解,正額之外的部分,在戶部、內(nèi)務府及各處稅務衙門間進行再分配。雍正后期,“盈余”一詞逐漸特指各稅關依據(jù)稅則征收的經(jīng)制稅款內(nèi)的余銀,固定解交戶部,內(nèi)務府用項不敷,可向戶部請款,在“盈余”項下領發(fā)。各稅關、鹽政衙門陸續(xù)清出歸公之各項耗羨、陋規(guī),成為各衙門合法“公費”,公費內(nèi)所余,徑解內(nèi)庫。

          雍正一朝,隨著財政清查的逐步推進,各處耗羨、陋規(guī)基本處在隨時奏報,隨時厘剔或歸公的狀態(tài),各衙門公費并無一定額數(shù)。為保證衙門辦公經(jīng)費充足,以免再生法外苛索,在雍正年間,中央對公費使用的監(jiān)管相對寬松,公費盈余年有年無,奏銷起解并未制度化,彼時這筆款項挹注內(nèi)庫的力度尚不太大。在關稅、鹽課為主的商業(yè)稅分配方面,皇室財政還未完全與國家財政切割,真正意義上的“府、部”(內(nèi)務府、戶部)財權分立,到乾隆年間才完成。

          公費奏銷:皇室財政獨立的完成及實效

          乾隆朝前期,隨各稅關、鹽區(qū)主管官員的調(diào)整,皇帝著意將關稅、鹽課額外盈余的歸屬,在府、部之間進行清晰的劃分。一方面,不差內(nèi)務府屬官的各省關,稅銀不再起解內(nèi)庫。據(jù)不完全統(tǒng)計,至少有揚州關、蕪湖關、湖口關、贛關、太平關等幾處曾有羨余經(jīng)部轉(zhuǎn)解內(nèi)庫的稅關,停解庫款。另一方面,專差內(nèi)府屬員的稅關、鹽務衙門,除額定正、盈關稅,正、雜鹽課依例解交戶部外,額外稅款作為外任包衣關差之“公費”,專案報內(nèi)務府奏銷。

          乾隆朝中期,各色辦公??钜嘀饾u定額化,收支由內(nèi)務府嚴格監(jiān)管,公費盈余按期起解,成為內(nèi)務府穩(wěn)定且充沛的收入來源。據(jù)乾隆三十四年總管內(nèi)務府大臣上呈清單及該年各衙門奏銷折件統(tǒng)計,蘇州、江寧織造,兩淮、長蘆、河東鹽政,及粵海關、鳳陽關、九江關、淮安關、山海關、潘桃口、右翼稅關,每年例解內(nèi)庫款項總計67項,該年解庫銀數(shù)約合2405183余兩(《宮中朱批奏折·財政類》)。至此,內(nèi)務府對關稅、鹽課“額外”稅款的汲取,已經(jīng)形成一套條理清晰的計征和監(jiān)管制度,國家財政與皇室財政在關稅、鹽課領域的財用分配基本告成。

          乾隆以降,富有效率的皇室財政收入體系建成,促使關稅、鹽課領域的財用資源迅速向中央集中,這套體系在很長一段時間內(nèi)成熟運轉(zhuǎn),此后也逐漸變得僵化。嘉道年間,隨包衣稅差養(yǎng)廉、辦差銀款的一再撙節(jié),官差辦公實已無項可支,不得不重蹈法外私征的覆轍,所謂“公費”事實上已經(jīng)成為加派的遮羞布。關稅重征,稅率上漲,鹽商運銷成本提高,鹽引壅滯。定額化的奏銷制度,造就了嘉道以降關稅、鹽稅稅款分配上的表面穩(wěn)定,也帶來稅款征收領域的亂象叢生。18世紀后期至19世紀,皇室財政收入制度的僵化,致使其主要收入來源與稅收基礎之間的關系已然十分脆弱。

          太平軍興后,內(nèi)庫財源受到直接沖擊,此前建立的相對獨立的皇室財政收入體系崩潰。咸同年間,內(nèi)務府經(jīng)費緊張,內(nèi)帑開始侵蝕國課,各省地丁、雜稅,常關、洋關正項稅收以及鹽厘、貨厘成為皇帑開源的新目標。內(nèi)庫與部庫爭利,加重了清季財政危機。

          就制度層面而言,清代財政體系存在明晰的家國二元格局,皇室財政與國家財政在乾隆以降完成劃分,府、部財權分立,收支各有規(guī)章,互不關礙;然實際運作層面,在中央集權、家國一體的政治形態(tài)下,王朝財政體制很難實現(xiàn)公私分明。有清一代,在商稅分配領域,皇室財政收入體系的建立與成熟運作,極大地提高了內(nèi)府汲取財政資源的能力,可謂皇權伸張的表征。然而,皇室財政與國家財政切割的制度設計,并不能有效限制皇室消費,也無法達到財用資源合理再分配的效果,反而成為皇帑開源的手段,最終走向了制度設計初衷的反面。

        (責編: 李雨潼)

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