【思享家】積極融入高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則,加快推進(jìn)制度型開(kāi)放步伐
作者:劉斌(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)家對(duì)外開(kāi)放研究院研究員、博士生導(dǎo)師);崔楠晨(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國(guó)WTO研究院博士研究生)
日前,國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》,數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國(guó)際合作是其中的重要內(nèi)容之一。近年來(lái),中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)??焖贁U(kuò)張。中國(guó)信通院的數(shù)據(jù)顯示,2020年中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已達(dá)到39.2萬(wàn)億元,占GDP的比重高達(dá)38.6%,預(yù)計(jì)到2025年這一比重將超過(guò)50%?!笆奈濉逼陂g中國(guó)將全面邁入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代,這一以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的新型經(jīng)濟(jì)形態(tài)必將推動(dòng)生活方式、生產(chǎn)方式及治理方式發(fā)生廣泛而深刻的變革。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展,數(shù)字貿(mào)易規(guī)則日益演變成當(dāng)前國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要內(nèi)容。中國(guó)已于2021年正式提出申請(qǐng)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)和《數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(DEPA),體現(xiàn)出中國(guó)加快數(shù)字貿(mào)易開(kāi)放的堅(jiān)定決心。未來(lái)中國(guó)要做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì),除了進(jìn)一步更深層次地參與數(shù)字貿(mào)易國(guó)際規(guī)則的制定,還需要圍繞著高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則搭建新的“生態(tài)系統(tǒng)”,以高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則為抓手加快推進(jìn)制度型開(kāi)放,以制度化和法制化為數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展“保駕護(hù)航”。
一、主動(dòng)融入全球高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易治理體系
構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的國(guó)際規(guī)則對(duì)于提振各國(guó)乃至全球經(jīng)濟(jì)具有不可替代的作用。持續(xù)三年的WTO電子商務(wù)談判目前在開(kāi)放互聯(lián)網(wǎng)接入和無(wú)紙化貿(mào)易等領(lǐng)域已取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,有望在2022年就大多數(shù)議題達(dá)成協(xié)議,但共識(shí)還是集中在貿(mào)易便利化等“淺層規(guī)則”上,全球數(shù)字貿(mào)易規(guī)則體系的建立依舊困難重重。由于發(fā)展階段不同、數(shù)字技術(shù)水平存在差異等,不同國(guó)家對(duì)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的訴求也不同。面對(duì)數(shù)字貿(mào)易日益增長(zhǎng)的治理需求與多邊規(guī)則制定滯后之間的矛盾,主要經(jīng)濟(jì)體各自形成了特色鮮明的規(guī)則主張。
目前,高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則主要體現(xiàn)在美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家所引領(lǐng)制定的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之中。例如“美式模板”積極推動(dòng)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng),明確反對(duì)數(shù)據(jù)存儲(chǔ)本地化;“歐式模板”更加注重隱私的保護(hù),允許個(gè)人數(shù)據(jù)流入到具有充分保護(hù)的國(guó)家和地區(qū);新加坡主導(dǎo)的DEPA作為一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字貿(mào)易協(xié)議,也正在成為數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定的另一股重要力量。此外,2021年9月,韓國(guó)正式啟動(dòng)加入DEPA的程序。DEPA在原則上允許數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、禁止要求數(shù)據(jù)本地化存儲(chǔ)或處理。由于核心利益訴求有別,導(dǎo)致各國(guó)很難在WTO框架下實(shí)現(xiàn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的整合,而區(qū)域數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的不斷涌現(xiàn)也在客觀上加劇了數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的碎片化,隨著拜登政府“印太戰(zhàn)略”的推進(jìn),地緣政治因素更是進(jìn)一步增加了數(shù)字貿(mào)易規(guī)則整合的難度。
當(dāng)前,亞太地區(qū)作為全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)之一,數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)則的治理卻略顯滯后,部分國(guó)家更多地表現(xiàn)出一種防御型的數(shù)字治理政策傾向。而歐盟和美國(guó)已經(jīng)分別借助《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)和《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)議》(USMCA)、《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》(UJDTA)等區(qū)域和雙邊協(xié)議輸出和推廣其數(shù)字治理模式。中國(guó)近年來(lái)積極促進(jìn)數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng),但更強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)安全,對(duì)某些領(lǐng)域的開(kāi)放程度和開(kāi)放范圍仍保持審慎。然而一味規(guī)避繞道,不僅可能會(huì)在各主要經(jīng)濟(jì)體爭(zhēng)奪數(shù)字貿(mào)易規(guī)則制定主導(dǎo)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)中落入下風(fēng),還有可能被不斷“邊緣化”,被合力排除在制定數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的體系之外,甚至最終只能被動(dòng)落實(shí)由他國(guó)主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)和治理規(guī)則。
盡管中國(guó)在數(shù)字貿(mào)易部分關(guān)鍵議題上的主張同美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家存在明顯不同,但作為與美歐并駕齊驅(qū)的數(shù)字貿(mào)易大國(guó),中國(guó)參與建設(shè)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則治理體系勢(shì)在必行。中國(guó)已在2021年正式提出申請(qǐng)加入CPTPP和DEPA,其中,與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的規(guī)則是上述兩份協(xié)定的重要內(nèi)容。中國(guó)的申請(qǐng)加入不僅彰顯了中國(guó)持續(xù)擴(kuò)大更高水平開(kāi)放的姿態(tài),還會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)制度型開(kāi)放。中國(guó)要積極融入全球高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易治理體系,就需要全面深入地梳理與評(píng)估相關(guān)規(guī)則條款,圍繞數(shù)據(jù)本地化、隱私保護(hù)和跨境執(zhí)法協(xié)調(diào)等關(guān)鍵議題,明確本國(guó)的利益訴求與比較優(yōu)勢(shì),在反復(fù)權(quán)衡后確定是否開(kāi)放、開(kāi)放的范圍及開(kāi)放的程度。通過(guò)對(duì)標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)字貿(mào)易規(guī)則,一方面可以為中國(guó)數(shù)字貿(mào)易發(fā)展提供新的發(fā)展空間,另一方面也為中國(guó)參與數(shù)字貿(mào)易國(guó)際規(guī)則的制定,并在規(guī)則制定中把握主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)奠定基礎(chǔ)。
二、積極推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系和監(jiān)管能力現(xiàn)代化
數(shù)據(jù)是全球治理的核心,數(shù)字貿(mào)易規(guī)則亦是各國(guó)博弈的焦點(diǎn),跨境數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)更是博弈的重中之重。如今,中國(guó)開(kāi)放的大門越開(kāi)越大,對(duì)接高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則意味著中國(guó)需要提出更為開(kāi)放的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)方案,這向中國(guó)的傳統(tǒng)監(jiān)管體系和治理手段發(fā)起了挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)必然涉及國(guó)家層面的數(shù)據(jù)安全、企業(yè)層面的經(jīng)營(yíng)發(fā)展和創(chuàng)新以及個(gè)人層面的隱私保護(hù),在開(kāi)放中保證數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全,就需要加快中國(guó)國(guó)內(nèi)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度建設(shè),構(gòu)建數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管體系。
黨的十八大以來(lái),面對(duì)國(guó)內(nèi)外數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,黨中央高度重視,從制度建設(shè)入手,先后通過(guò)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》等有關(guān)法律,為跨境數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)提供了基準(zhǔn)和原則。然而由于中國(guó)對(duì)數(shù)字監(jiān)管體系的構(gòu)建尚處于起步階段,有關(guān)的規(guī)章制度、實(shí)施細(xì)則仍不完善。例如,在跨境數(shù)據(jù)的自由流動(dòng)上,相關(guān)陳述偏向原則性和基礎(chǔ)性,地方政府并不能準(zhǔn)確把握數(shù)據(jù)對(duì)外開(kāi)放的程度;政策不明朗,企業(yè)面臨極大的政策不確定性,對(duì)需要數(shù)據(jù)出境的業(yè)務(wù)持觀望態(tài)度,給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)負(fù)面影響;暫無(wú)數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)的專職監(jiān)管部門,給數(shù)據(jù)安全的執(zhí)法也帶來(lái)了困難。
如何搭建行之有效的數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與規(guī)則治理框架?這要求政府把握好開(kāi)放與安全之間的關(guān)系,在安全與發(fā)展之間、主權(quán)與開(kāi)放之間尋找動(dòng)態(tài)平衡。在立法層面,強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全的《網(wǎng)絡(luò)安全法》與分別關(guān)注數(shù)據(jù)宏觀層面與個(gè)人微觀層面安全的《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》共同搭建了中國(guó)信息數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的法律框架。但從抽象的法律條文到具體的條例與措施,仍有巨大的鴻溝需要跨越。因此,一方面,應(yīng)當(dāng)督促地方政府盡快將數(shù)據(jù)的管理辦法列入本省立法工作計(jì)劃,依據(jù)《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》并結(jié)合本省數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn),出臺(tái)地方法律法規(guī)細(xì)則,明確商業(yè)利用個(gè)人信息的合法方式,形成完備的個(gè)人信息商業(yè)利用制度閉環(huán);另一方面,面對(duì)歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)和美國(guó)《澄清境外數(shù)據(jù)的合法使用法案》(CLOUD)等法案強(qiáng)化對(duì)域外數(shù)據(jù)控制的意圖,中國(guó)也應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)阻斷歐美“長(zhǎng)臂管轄”的國(guó)內(nèi)法律,對(duì)其不合理的域外管轄進(jìn)行反制。在執(zhí)法層面,第一,中國(guó)數(shù)據(jù)的分類分級(jí)管理應(yīng)加快推進(jìn),可以率先在自貿(mào)區(qū)層面進(jìn)行探索,厘清一般數(shù)據(jù)、核心數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù),制定劃分?jǐn)?shù)據(jù)類型的目錄清單,有的放矢地進(jìn)行評(píng)估和管理,減輕執(zhí)法難度;第二,數(shù)字經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管需要不同執(zhí)法部門間擁有高效、暢通的信息共享機(jī)制,各執(zhí)法部門應(yīng)利用網(wǎng)絡(luò)與通信技術(shù),建立信息共享機(jī)制與信息交流平臺(tái),促進(jìn)執(zhí)法部門之間以及與公安機(jī)關(guān)的信息數(shù)字交流;第三,培養(yǎng)具有專業(yè)知識(shí)的執(zhí)法隊(duì)伍,定期開(kāi)展數(shù)據(jù)安全專業(yè)培訓(xùn),強(qiáng)化對(duì)個(gè)人信息收集的管理和保護(hù)。
【本文得到教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)背景下的WTO改革研究”(21JZD023)的支持?!?/p>
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