老舊小區(qū)公共設(shè)施壞了誰來修
公共管線設(shè)施設(shè)備老化引發(fā)各種糾紛群眾煩透了
老舊小區(qū)公共設(shè)施壞了誰來修
編者按
悠悠萬事,民生為大。公開數(shù)據(jù)顯示,截至2019年5月底,我國有樓齡20年以上的老舊小區(qū)17萬個,建筑面積40億平方米,涉及居民上億人。街老、院老、房老、設(shè)施老、生活環(huán)境差是許多老舊小區(qū)居民共同的煩心事,也是城市治理的老大難。近年來,各地各部門深入推進(jìn)老舊小區(qū)改造工作,取得了積極成效。
老舊小區(qū)改造不是“一錘子買賣”,而是一項(xiàng)復(fù)雜、系統(tǒng)化的工程,需要完善長效治理機(jī)制。近日,《法治日報》記者聚焦人們關(guān)注的公共設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)、停車難、加裝電梯、物業(yè)以及治安等方面的問題,對多個老舊小區(qū)進(jìn)行實(shí)地采訪調(diào)查,從1月17日起在法治經(jīng)緯版推出系列報道,敬請關(guān)注。
● 老舊小區(qū)的普遍狀況是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全,特別是維護(hù)不善。時至今日,老舊小區(qū)普遍超過了建筑單位的保修期限,小區(qū)內(nèi)的公共管道、設(shè)施設(shè)備經(jīng)過長期使用趨于老化,進(jìn)而出現(xiàn)維護(hù)維修糾紛
● 老舊小區(qū)因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、業(yè)主權(quán)利主體缺位、物業(yè)管理專有與共有部分關(guān)系界定不明、物業(yè)管理與市政專業(yè)經(jīng)營單位權(quán)屬不清,導(dǎo)致小區(qū)管理維護(hù)方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清,相關(guān)各方不知道、不明確或者不情愿為小區(qū)的設(shè)施維護(hù)承擔(dān)責(zé)任
● 從目前來看,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),老舊小區(qū)的公共管線等設(shè)施的維修管理責(zé)任已經(jīng)有了初步劃分,當(dāng)前需要做的是明確權(quán)屬問題,要在小區(qū)內(nèi)區(qū)分業(yè)主在專有、共有部分之間的責(zé)任,還要區(qū)分小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)與市政專業(yè)經(jīng)營部分的責(zé)任,再根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)劃分各自的維護(hù)維修責(zé)任
□ 法治日報全媒體記者 陳磊
一走進(jìn)房間,就像踩進(jìn)了水池子,積水深度大概有10公分,還滲到樓下鄰居家。這是家住北京市北苑一小區(qū)居民宋珺(化名)最近遇到的煩心事。
更讓她煩心的是,漏水的是家中自來水管水表前的閥門,因設(shè)備老化“關(guān)不緊”。但該閥門由誰負(fù)責(zé)維修更換、誰承擔(dān)費(fèi)用卻是個問題——自來水公司稱應(yīng)由物業(yè)公司負(fù)責(zé),而物業(yè)公司稱應(yīng)由自來水公司負(fù)責(zé)。
《法治日報》記者近日采訪發(fā)現(xiàn),這種現(xiàn)象比較普遍。近年來,隨著大批居民小區(qū),包括商業(yè)住宅小區(qū)使用年限超過建設(shè)單位保修期,小區(qū)內(nèi)的公共管線、設(shè)施設(shè)備經(jīng)過長期使用已經(jīng)趨于老化,但這些公共管線、設(shè)施設(shè)備的權(quán)屬與管理主體責(zé)任關(guān)系不清,導(dǎo)致業(yè)主、物業(yè)公司、水電氣暖專業(yè)經(jīng)營單位各方對維護(hù)維修責(zé)任認(rèn)識不一。
多位接受記者采訪的專家建議,只有明確公共管線、設(shè)施設(shè)備的權(quán)屬與服務(wù)性質(zhì)的基礎(chǔ),才能確定維護(hù)責(zé)任與費(fèi)用責(zé)任,要在小區(qū)內(nèi)區(qū)分業(yè)主在專有、共有部分之間的責(zé)任,還要區(qū)分小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)與市政專業(yè)經(jīng)營部分的責(zé)任,再根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)劃分各自的維護(hù)維修責(zé)任,解決老舊小區(qū)居民的煩心事。
公共設(shè)施趨向老化
維修責(zé)任主體存疑
2021年12月27日,宋珺正在上班時接到小區(qū)物業(yè)電話,對方稱:“你家漏水了,水漏得特別嚴(yán)重,你快過來吧。”
等她趕回去后發(fā)現(xiàn),雖然物業(yè)已經(jīng)排水多時,但家里仍是滿地積水,而且已經(jīng)滲到樓下鄰居家里了。
宋珺和物業(yè)人員一起排查,終于發(fā)現(xiàn)了漏水原因:自來水管入戶的水表前有一個閥門一直在漏水,該閥門已經(jīng)使用近20年,嚴(yán)重老化,關(guān)不嚴(yán)。
找到原因并不意味著問題解決了,誰負(fù)責(zé)閥門的維修、更換以及所需費(fèi)用呢?物業(yè)人員稱,這屬于自來水公司的責(zé)任,物業(yè)公司只依據(jù)物業(yè)服務(wù)合同負(fù)責(zé)小區(qū)公共區(qū)域相關(guān)設(shè)施的維修責(zé)任。
宋珺當(dāng)著物業(yè)人員的面給自來水公司打電話。接線人員稱,自來水管入戶之后,自來水公司只負(fù)責(zé)水表的維修和更換,水表前的水管及附屬設(shè)施歸物業(yè)公司管。
宋珺很納悶:自己住進(jìn)房子的時候,房間里的供水、供暖、排污、供電等管線都已經(jīng)預(yù)先鋪設(shè)好,閥門既不是自己安裝的,又不能單獨(dú)處置維修,即使自己需要維修,也需要物業(yè)企業(yè)配合把整棟樓的主閥門關(guān)掉。
這個閥門到底該歸誰維修?沒有人回答她。
隨后的兩個星期,宋珺和物業(yè)公司就表前閥門漏水造成的財物損失討論多次,但一直沒有達(dá)成一致意見,因?yàn)榇_定不了閥門的維護(hù)和更換責(zé)任,就無法判斷過失責(zé)任。
由于家與單位距離太遠(yuǎn),宋珺平時在北京市西三環(huán)團(tuán)校家屬院租房子住。據(jù)她觀察,這個小區(qū)公共管線老化情況更為嚴(yán)重,但與她家所在小區(qū)不同的是,這個小區(qū)已經(jīng)被列入北京市老舊小區(qū)綜合整治項(xiàng)目。
宋珺看到,在貼出的改造項(xiàng)目簡介中,廚房上下水改造從外面水管一直到水表,包括入戶水管閥門。有小區(qū)居民在相關(guān)微信群咨詢家里墻壁內(nèi)走的電路管線是否屬于改造內(nèi)容時,得到的回復(fù)是“不屬于”。
中國人民大學(xué)公共政策研究院副教授陳幽泓認(rèn)為,居民家里墻壁內(nèi)走的電路管線屬于建筑物專有部分,是業(yè)主所有,不屬于公共管線。
而北京市朝陽區(qū)花家地北里小區(qū)居民李女士苦惱于電路管線的老化,她買的微波爐、烤箱因此無法使用。
李女士所在的小區(qū)開發(fā)于20世紀(jì)90年代末。前不久,李女士為了食品加熱方便,買了微波爐、烤箱等大功率電器。然而,只要啟動微波爐,不一會兒家里就會斷電,用鑰匙打開電表箱,發(fā)現(xiàn)開關(guān)跳閘了。
她打電話問物業(yè),物業(yè)人員說可能是開關(guān)容量太小或家里電線過載了,導(dǎo)致無法承載電器的用電量。物業(yè)人員還告訴她,室內(nèi)的電線需要業(yè)主自己負(fù)責(zé)。但樓里的電線同樣老化,難以進(jìn)行電力增容。如果要改造,也不是物業(yè)能決定的事情,需要小區(qū)業(yè)主共同同意。
無奈之下,李女士只好將微波爐、烤箱束之高閣。
設(shè)施設(shè)備權(quán)屬不明
維修付費(fèi)糾紛頻現(xiàn)
還有不少小區(qū)業(yè)主因公共管線惹上了官司。
張芳是北京市通州區(qū)某小區(qū)的業(yè)主。她回憶說,多年前,其房屋東南側(cè)臥室墻壁夾角發(fā)生漏水現(xiàn)象,導(dǎo)致該室內(nèi)地板、墻面遭水浸泡。物業(yè)公司經(jīng)檢查,系該樓自來水地埋主管線嚴(yán)重漏水所致。
后張芳對物業(yè)公司提起訴訟。法院經(jīng)審理認(rèn)為,物業(yè)公司在處理漏水事故中存在遲延,造成業(yè)主的損失進(jìn)一步擴(kuò)大,故應(yīng)承擔(dān)部分賠償責(zé)任。
專注于老舊小區(qū)改造的和家生活科技集團(tuán)經(jīng)理李廣友解釋說:根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,自來水地埋主管線應(yīng)該由市政專營公司承擔(dān)維護(hù)責(zé)任。公用事業(yè)的設(shè)施產(chǎn)權(quán)涉及專營公用事業(yè)單位和業(yè)主兩部分,一般以計量表為界做區(qū)分,表以及遠(yuǎn)端屬于公用事業(yè)單位、表后及近端屬于業(yè)主。
2011年5月,法院在向北京市住建委發(fā)出的司法建議書中稱:“完善法律規(guī)定,設(shè)定物業(yè)管理單位的最基本義務(wù),明確其對公共設(shè)施應(yīng)盡的維護(hù)責(zé)任,建立相應(yīng)的定期維修檢查機(jī)制。對于地埋水管等隱蔽工程,考慮是否進(jìn)行特別規(guī)定,主管線是否要求到期強(qiáng)制更換。”
北京市住建委答復(fù)說,物業(yè)服務(wù)企業(yè)基于物業(yè)服務(wù)合同提供服務(wù)。針對地埋管線維修問題,因其屬于隱蔽工程,要求物業(yè)服務(wù)企業(yè)定期開挖檢查和維護(hù)不太現(xiàn)實(shí)。對于此類問題,是否承擔(dān)責(zé)任要看物業(yè)服務(wù)企業(yè)在接到報修后,是否按照物業(yè)服務(wù)合同的約定,及時到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行有效處理。
在陳幽泓看來,在一個小區(qū)建筑區(qū)劃中,既有業(yè)主專有設(shè)施,又有業(yè)主共有設(shè)施,還有專業(yè)經(jīng)營單位所有的設(shè)施和市政公共設(shè)施,根據(jù)所屬關(guān)系的不同,相應(yīng)的維護(hù)責(zé)任和維護(hù)費(fèi)用也不相同,的確迫切需要完善相應(yīng)的專門法律規(guī)定。
例如,根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》,供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的責(zé)任。
陳幽泓說,但從全國層面來看,住宅區(qū)建設(shè)年代、權(quán)屬性質(zhì)、建筑技術(shù)不同,相關(guān)水電氣暖的法律規(guī)定與《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定不同,在區(qū)分業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)和市政專營單位之間責(zé)任關(guān)系時,涉及的情況也比較復(fù)雜。
記者在采訪中了解到,近年來,因?yàn)樾^(qū)的公共管線、設(shè)施設(shè)備沒有及時得到維護(hù)維修引發(fā)的糾紛并不少見。例如,在北京市西城區(qū)一個1995年建成的老舊小區(qū),上下水經(jīng)常堵塞、用電線路嚴(yán)重老化、污水經(jīng)常反溢等,引發(fā)居民反復(fù)投訴。
“老舊小區(qū)”一般是指老舊住宅區(qū)建筑物及附屬設(shè)施,主要包括享受國家房改優(yōu)惠政策的售后公有住房和未售公有住房,但一些早期的商業(yè)小區(qū)因維護(hù)不善,也淪入“老舊小區(qū)”之列。
在陳幽泓看來,老舊小區(qū)的普遍狀況是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、設(shè)施設(shè)備落后、功能配套不全,特別是維護(hù)不善。時至今日,老舊小區(qū)普遍超過了建筑單位的保修期限,小區(qū)內(nèi)的公共管道、設(shè)施設(shè)備經(jīng)過長期使用趨于老化,進(jìn)而出現(xiàn)維護(hù)維修糾紛。
“從表面上看,這是由于小區(qū)沒有實(shí)施專業(yè)化的物業(yè)管理模式導(dǎo)致的;但從深層次看,則是這些住宅區(qū)因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、業(yè)主權(quán)利主體缺位、物業(yè)管理專有與共有部分關(guān)系界定不明、物業(yè)管理與市政專業(yè)經(jīng)營單位權(quán)屬不清,導(dǎo)致小區(qū)管理維護(hù)方面的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系不清,相關(guān)各方不知道、不明確或者不情愿為小區(qū)的設(shè)施維護(hù)承擔(dān)責(zé)任?!标愑你忉尩?。
產(chǎn)權(quán)歸屬亟須明確
資金制度有待完善
老舊小區(qū)公共設(shè)施維修責(zé)任產(chǎn)生爭議的背后,是我國房屋維修、管理服務(wù)體制改革走向社會化、專業(yè)化方向的艱難歷程。
1994年7月,《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》公布,提出要把單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣?、專業(yè)化運(yùn)行的體制。據(jù)此,在社會化的房屋維修、管理市場中,職工購買的住房,室內(nèi)各項(xiàng)維修開支由購房人負(fù)擔(dān)。樓房出售后應(yīng)建立維護(hù)共用部位、共用設(shè)施的維修基金。
1998年7月,《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》印發(fā),要求在加快改革住房維修、管理體制的基礎(chǔ)上,建立住房共用部位、設(shè)備和小區(qū)公共設(shè)施專項(xiàng)維修資金,并健全業(yè)主對專項(xiàng)維修資金管理和使用的監(jiān)督制度。
2007年12月,原建設(shè)部、財政部聯(lián)合發(fā)布《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法規(guī)定》,住宅專項(xiàng)維修資金用于住宅共用部位、共用設(shè)施設(shè)備保修期滿后的維修和更新、改造。
但陳幽泓曾經(jīng)在北京調(diào)研時發(fā)現(xiàn),從實(shí)際情況來看,這些政策落地實(shí)施中的現(xiàn)狀是,公房售后大多長期沿用福利制的行政管理模式,由房管單位或房屋原產(chǎn)權(quán)單位承擔(dān)房屋、設(shè)備管理維修責(zé)任。由于北京市老舊小區(qū)大部分未推行實(shí)質(zhì)意義上的物業(yè)管理,維修養(yǎng)護(hù)資金投入不足,專業(yè)化、社會化的管理難以推行,導(dǎo)致公共設(shè)施維護(hù)和維修資源匱乏、責(zé)任不明的重重難題。
2014年11月,國家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局等部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在京中央和國家機(jī)關(guān)職工住宅區(qū)物業(yè)管理和供熱采暖改革的意見》,要求明確住宅區(qū)資產(chǎn)維修管理責(zé)任:住宅自用部位和自用設(shè)施設(shè)備,由業(yè)主承擔(dān);住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備(含共用設(shè)施設(shè)備使用的房屋),由全體業(yè)主或者相關(guān)業(yè)主共同承擔(dān)。
陳幽泓說,該文件的實(shí)施,是為使中央國家機(jī)關(guān)原職工住宅區(qū)物業(yè)服務(wù)合同關(guān)系中的單位管理維護(hù)責(zé)任,改變?yōu)椤罢l住房、誰交費(fèi)機(jī)制”的業(yè)主個人責(zé)任,實(shí)現(xiàn)住房權(quán)屬、消費(fèi)、責(zé)任的“權(quán)責(zé)利”一致,實(shí)現(xiàn)住宅區(qū)管理維護(hù)的社會化、市場化原則。
中國物業(yè)管理協(xié)會法律政策工作委員會委員王兵介紹說,從目前來看,根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),老舊小區(qū)的公共管線等設(shè)施的維修管理責(zé)任已經(jīng)有了初步劃分,但當(dāng)前需要做的是明確權(quán)屬問題。
“屬于業(yè)主專有部分的,如室內(nèi)裝修時安裝的隱蔽管線等,維護(hù)維修責(zé)任屬于業(yè)主,業(yè)主與物業(yè)公司有明確約定的除外。如果屬于公共管線,其維護(hù)維修責(zé)任按照規(guī)定由相關(guān)運(yùn)營單位承擔(dān)?!段飿I(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定,供水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等單位,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的責(zé)任?!蓖醣f。
同時,《住宅專項(xiàng)維修資金管理辦法》規(guī)定,依法應(yīng)當(dāng)由相關(guān)單位承擔(dān)的供水、供電、供氣、供熱、通訊、有線電視等管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用不得從住宅專項(xiàng)維修資金中列支。
王兵提醒說,對于公共管線維修導(dǎo)致裝飾裝修損壞的問題,目前沒有明確的法律規(guī)定,需要根據(jù)實(shí)際情況處理,如根據(jù)過錯責(zé)任承擔(dān)等,或者雙方協(xié)商解決。
據(jù)北京天岳恒物業(yè)公司工程師馬云鵬介紹,目前北京水電氣暖專營單位執(zhí)行比較規(guī)范,會主動對住宅小區(qū)內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備進(jìn)行巡檢和大中維修,特別是氣暖單位,因設(shè)施的壓力和溫度性質(zhì),若發(fā)生事故具有較大危險性。但涉及具體情況,爭議還是會發(fā)生,責(zé)任各方也可能會“踢皮球”,業(yè)主、物業(yè)公司、市政專營單位之間處于博弈下的僵持狀態(tài),最終由政府出面協(xié)調(diào)解決。
陳幽泓認(rèn)為,依據(jù)從社會整體角度考慮成本和責(zé)任的原則,解決老舊小區(qū)公共設(shè)施設(shè)備維修養(yǎng)護(hù)責(zé)任爭議問題,可以從兩個層面入手:
區(qū)分小區(qū)公共設(shè)施的權(quán)屬,屬于市政公共產(chǎn)品與服務(wù)的,比如供水排水、供電、供氣、供熱、通信、有線電視等相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備交給專業(yè)經(jīng)營單位,各專業(yè)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)在建設(shè)完成后,或者根據(jù)國家政策要求階段,按期接收,并承擔(dān)住宅區(qū)域內(nèi)相關(guān)管線和設(shè)施設(shè)備的維修、養(yǎng)護(hù)責(zé)任;
其他屬于小區(qū)業(yè)主共同共有的,由全體業(yè)主或者相關(guān)業(yè)主共同承擔(dān),由全體業(yè)主或者相關(guān)業(yè)主依據(jù)相應(yīng)程序決定是否啟動申請專項(xiàng)公共維修資金,同時區(qū)分維修和維護(hù)的關(guān)系,日常維護(hù)由物業(yè)企業(yè)依據(jù)合同承擔(dān),大中維修由專項(xiàng)維修資金承擔(dān)。
“目前的問題是,專項(xiàng)維修資金是在住房制度改革的初期創(chuàng)設(shè)的,運(yùn)行十幾年來顯現(xiàn)出諸多不足,比如維修資金基本上未能實(shí)現(xiàn)由業(yè)主大會自我管理,專項(xiàng)維修資金使用的制度成本太高,對所有權(quán)人公開透明度不夠,缺乏可操作性的資金續(xù)籌制度等諸多問題。在業(yè)主大面積缺位和行政主管部門劃轉(zhuǎn)滯后的情況下,除了上海等少數(shù)城市,其他地方總體上難以使用專項(xiàng)維修資金實(shí)現(xiàn)大中維修的預(yù)期目標(biāo)?!标愑你f。
陳幽泓建議,盡快將專項(xiàng)維修資金從“政事”轉(zhuǎn)為“民事”的制度途徑和機(jī)制,建立并加快完善老舊小區(qū)住宅專項(xiàng)維修資金制度的實(shí)操機(jī)制,助力全體業(yè)主依據(jù)相應(yīng)程序?qū)嵭凶怨?,暢通專?xiàng)公共維修資金的使用渠道。
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