作者：何睦（中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生）；王翔（中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院院長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師）

　　黨的二十大報(bào)告提出，我們要堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，圍繞保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國(guó)的重點(diǎn)應(yīng)該是保證法律嚴(yán)格實(shí)施。法律的生命力在于實(shí)施，而行政執(zhí)法是法律實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法律的實(shí)施關(guān)乎人民群眾切身利益，更是政府治理能力的重要體現(xiàn)。以我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為依據(jù)，黨中央圍繞行政執(zhí)法體制機(jī)制的改革做出一系列決策部署，推動(dòng)形成一套根植于我國(guó)國(guó)情、服務(wù)于社會(huì)的行政執(zhí)法制度。以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，我國(guó)的行政執(zhí)法制度在堅(jiān)持深化行政執(zhí)法體制改革、堅(jiān)持行政執(zhí)法向基層拓展、堅(jiān)持行政執(zhí)法以人民為中心等方面展現(xiàn)出了明顯優(yōu)勢(shì)，也成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)的重要組成部分，對(duì)建立高效的法治實(shí)施體系，推動(dòng)政府依法行政、優(yōu)化政府治理體系、提升政府治理能力具有劃時(shí)代意義。

　　一、堅(jiān)持深化行政執(zhí)法體制改革

　　黨的二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“深化行政執(zhí)法體制改革”，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足新時(shí)代新征程，對(duì)完善行政執(zhí)法工作、扎實(shí)推進(jìn)依法行政提出的重要任務(wù)。

　　深化行政執(zhí)法體制改革，提升執(zhí)法綜合效能。作為上層建筑，行政執(zhí)法制度必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際相適應(yīng)，行政制度的完善必須始終與黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展緊密相連。言及執(zhí)法，首先要解決行政職能的科學(xué)化配置，尤其是執(zhí)法權(quán)的合理配置問題，這是整個(gè)行政執(zhí)法體系的核心?；赜^行政執(zhí)法實(shí)踐，我國(guó)行政執(zhí)法權(quán)配置與社會(huì)事務(wù)分布的契合度越來越高，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜化加劇社會(huì)事務(wù)的綜合度，單一的執(zhí)法權(quán)只能片面地處理執(zhí)法案件，無法兼顧案件的整體性，導(dǎo)致一個(gè)案件需要多個(gè)部門依次處理。同時(shí)，部門間的執(zhí)法銜接也在一定程度掣肘執(zhí)法效率。綜合執(zhí)法需求的高漲助推了執(zhí)法部門的改革。根據(jù)職權(quán)法定原則，綜合執(zhí)法的實(shí)現(xiàn)首先需要在制度上進(jìn)行執(zhí)法權(quán)的優(yōu)化配置，將相近領(lǐng)域的各個(gè)部門執(zhí)法權(quán)配置給一個(gè)確定的部門，從而形成執(zhí)法權(quán)的集中，以此為橫向綜合執(zhí)法提供合法性和正當(dāng)性。自1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》首次確立相對(duì)集中的行政處罰權(quán)以來，黨中央經(jīng)過多次制度改革后確立了綜合行政執(zhí)法體制，從制度層面建立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。各地根據(jù)制度引導(dǎo)結(jié)合地方實(shí)際情況也逐步形成了各類高效執(zhí)法模式。

　　深化行政執(zhí)法體制改革，高效配置執(zhí)法權(quán)責(zé)。2018年3月中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，以推進(jìn)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化職能配置，例如，不再設(shè)立中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)及其辦公室、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，有關(guān)職責(zé)交由中央政法委員會(huì)承擔(dān)。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)大大降低了很多同一的社會(huì)事務(wù)由多個(gè)部門從不同角度進(jìn)行管理的“職責(zé)同構(gòu)”問題。制度層面明晰地配置綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)有利于指導(dǎo)執(zhí)法主體合法地行使執(zhí)法權(quán)、承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，避免分散執(zhí)法導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清問題。繼而，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要2021-2025》更明確地提出，“縣（市、區(qū)、旗）一般實(shí)行‘局隊(duì)合一’體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）逐步實(shí)現(xiàn)‘一支隊(duì)伍管執(zhí)法’的改革原則和要求?！眹?guó)務(wù)院進(jìn)一步推進(jìn)多元執(zhí)法主體協(xié)同的改革，把分散于各個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)高度聚攏于一個(gè)部門、一支隊(duì)伍，避免各個(gè)部門相互推諉的問題。為了提升社會(huì)事務(wù)管理效能，行政執(zhí)法權(quán)通過打通部門之間的職權(quán)區(qū)隔，壓縮執(zhí)法部門數(shù)量或執(zhí)法層級(jí)，對(duì)職能相近或相關(guān)的權(quán)限進(jìn)行整合，從而實(shí)現(xiàn)了高效率的綜合執(zhí)法模式。

　　二、堅(jiān)持行政執(zhí)法向基層拓展

　　“立法如林，不執(zhí)法等于零”。《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》提出，“推進(jìn)行政執(zhí)法權(quán)限和力量向基層延伸和下沉，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)。”黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制?！蓖晟苹鶎訄?zhí)法體系是我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求，有利于打通行政執(zhí)法和基層社會(huì)的“最后一公里”，加強(qiáng)執(zhí)法主體和行政相對(duì)人的溝通，消除誤解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

　　行政執(zhí)法向基層拓展，首先是充實(shí)基層。社會(huì)事務(wù)的多層次性要求中央和地方政府之間合理劃分執(zhí)法權(quán)限。不同層級(jí)的政府共同參與社會(huì)治理，實(shí)質(zhì)上是各級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)從縱向角度配置供給公共服務(wù)的職權(quán)和職責(zé)。隨著社會(huì)需求的發(fā)展和行政執(zhí)法體制的調(diào)整，行政執(zhí)法越來越強(qiáng)調(diào)執(zhí)法力量重心下移、執(zhí)法權(quán)限向基層逆向傾斜，以此加強(qiáng)基層執(zhí)法的應(yīng)變能力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源。一方面，按照簡(jiǎn)政放權(quán)、充實(shí)一線、加強(qiáng)基層的原則，將適宜由基層管理的行政審批、行政處罰等權(quán)力事項(xiàng)下沉，賦予基層治理權(quán)限，提升基層治理水平。要根據(jù)不同層級(jí)的政府事權(quán)和職能，合理配置執(zhí)法力量，增加一線執(zhí)法人員數(shù)量，尤其是需要直接面對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)行使現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法權(quán)的各基層領(lǐng)域。

　　2021年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的修訂適宜地調(diào)整了執(zhí)法結(jié)構(gòu)，賦予了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街辦執(zhí)法權(quán)，解決了基層“看得見管不著”的現(xiàn)狀，為基層政府部門行政執(zhí)法提供了法律依據(jù)。另一方面，著力提升基層執(zhí)法人員的素質(zhì)，優(yōu)化執(zhí)法質(zhì)量。嚴(yán)把基層執(zhí)法人員的入門條件，從源頭保障執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)。定期對(duì)在編執(zhí)法人員和城市管理執(zhí)法協(xié)管人員開展職業(yè)培訓(xùn)，以柔性執(zhí)法為主、剛性執(zhí)法為輔，不斷提升其綜合執(zhí)法能力和執(zhí)法水平。同時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法保障基層執(zhí)法人員的薪資福利，確?；鶎訄?zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性和積極性。要堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。執(zhí)法干部應(yīng)當(dāng)帶頭依法決策、依法執(zhí)法、依法行政，為基層執(zhí)法人員作出表率，帶動(dòng)基層執(zhí)法人員自覺依法執(zhí)法。

　　行政執(zhí)法向基層拓展，必須注重權(quán)責(zé)一致。有針對(duì)性地下放執(zhí)法權(quán)，貫徹堅(jiān)持日常事項(xiàng)下放，專門事項(xiàng)對(duì)口歸屬的原則。首先，根據(jù)必要性原則確立了重點(diǎn)執(zhí)法領(lǐng)域以集聚執(zhí)法動(dòng)能，對(duì)標(biāo)群眾最關(guān)切的領(lǐng)域、矛盾多發(fā)領(lǐng)域、社會(huì)前沿領(lǐng)域逐步下沉執(zhí)法權(quán)限。例如，食品藥品、公共衛(wèi)生、自然資源、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)保障、城市管理、交通運(yùn)輸、金融服務(wù)、教育培訓(xùn)等關(guān)切民生的領(lǐng)域更適合下放基層執(zhí)法。其次，以制度明確了執(zhí)法權(quán)限邊界。大力推行權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單制度并根據(jù)社會(huì)需求實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。以各項(xiàng)清單明確被授權(quán)主體的權(quán)限，防范基層權(quán)力的失序和脫軌。尤其是城市管理協(xié)管人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格恪守制度規(guī)范，不得行使執(zhí)法權(quán)，只能配合執(zhí)法人員從事輔助性工作。最后，重視基層執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。多渠道公開基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)、部門權(quán)限、處罰標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督途徑等信息，確保執(zhí)法權(quán)置于公眾監(jiān)督之下。堅(jiān)持以人為本、執(zhí)法為民理念，建立行政違法行為糾偏機(jī)制，確立具有可操作性的公民權(quán)利救濟(jì)措施，提高權(quán)利救濟(jì)的可進(jìn)入性。

　　三、堅(jiān)持行政執(zhí)法以人民為中心

　　黨的二十大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó)，關(guān)系人民幸福安康，關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。執(zhí)法作為全面依法治國(guó)的重要一環(huán)，是依法行政、全面建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。不僅執(zhí)法決定要公平正義，執(zhí)法過程也應(yīng)當(dāng)傾聽人民心聲。

　　以法制審核程序溯源重大執(zhí)法決策，從源頭上貫徹民主原則?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》的修訂充分貫徹了“無審核不處罰”的理念，確保關(guān)涉重大公共利益、個(gè)體重大權(quán)益、疑難案件等行政執(zhí)法決定的法律依據(jù)合憲且合法，從執(zhí)法程序源頭融入民主、法治、規(guī)范思想，為執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果提供合法依據(jù)，為行政相對(duì)人和社會(huì)公眾提前接入行政執(zhí)法提供暢通渠道，為我國(guó)行政執(zhí)法制度的融貫性提供機(jī)制保障。法制審核確立為行政處罰的前置程序是行政執(zhí)法制度的創(chuàng)新之舉，彰顯了我國(guó)在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過程中的制度自信。

　　以執(zhí)法全過程記錄制度規(guī)范執(zhí)法行為，從程序中堅(jiān)持以人民為中心。全面采用數(shù)字化手段記錄行政執(zhí)法的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核決定、送達(dá)執(zhí)行等全部過程有利于監(jiān)督行政執(zhí)法的程序合法性，為維護(hù)執(zhí)法人員和行政相對(duì)人的合法權(quán)益提供客觀證據(jù)。一方面，執(zhí)法全過程記錄制度既是對(duì)執(zhí)法主體的監(jiān)督，倒逼其在執(zhí)法過程中恪守法紀(jì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化執(zhí)法，又是對(duì)執(zhí)法主體合法執(zhí)法的客觀佐證；另一方面，執(zhí)法全過程記錄制度也是對(duì)執(zhí)法過程中行政相對(duì)人言行的記錄，確保行政相對(duì)人的知情權(quán)，具有權(quán)益保障、教育和引導(dǎo)的功能。

　　以行政執(zhí)法公示制度推進(jìn)執(zhí)法公開，從結(jié)果上堅(jiān)持以人民為中心。行政執(zhí)法公示制度是保障執(zhí)法結(jié)果民主性的制度創(chuàng)新之舉，是保障行政相對(duì)人和社會(huì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要舉措。以執(zhí)法信息的法定化公開把執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法過程和執(zhí)法決定確保行政相對(duì)人和社會(huì)公眾能夠?qū)π姓?zhí)法進(jìn)行事前、事中和事后的全過程監(jiān)督，是全過程民主在行政執(zhí)法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，有利于進(jìn)一步提高行政執(zhí)法能力和水平。

　　隨著任務(wù)導(dǎo)向型公共行政改革的興起，根據(jù)社會(huì)事務(wù)發(fā)展的外部情景和內(nèi)在需求，政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的家長(zhǎng)式管理者發(fā)展成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)下兼具管理、服務(wù)、監(jiān)督、輔助的多元角色?，F(xiàn)代行政權(quán)所萌發(fā)的服務(wù)型理念引導(dǎo)著國(guó)家權(quán)力的社會(huì)智能化轉(zhuǎn)型以及“權(quán)力”向“權(quán)利”的回歸。法治社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)化，構(gòu)建依法行政的政府治理效能，最緊迫之事就是通過制度變革行政權(quán)力，以保障行政執(zhí)法權(quán)配置與社會(huì)事務(wù)分布的有效匹配，確保權(quán)、事相對(duì)應(yīng)。這是向法治型政府、服務(wù)型政府、創(chuàng)新型政府轉(zhuǎn)變的基本前提。我國(guó)的行政執(zhí)法制度優(yōu)勢(shì)正在不斷顯現(xiàn)，由制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)變，確保了行政權(quán)力分配與社會(huì)事務(wù)的分布呈正向相關(guān)關(guān)系。該制度在行政執(zhí)法全過程穩(wěn)步發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，不斷提升行政執(zhí)法能力和水平，協(xié)力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。